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一、行政执法活动的最初出现和体制演变
我国现代行政法意义上的行政执法活动出现于70年代末80年代初。在高度集权的计划经济体制下，几乎所有社会经济活动都是在以国家权力为中心、以“条（部门）”“块（区域）”隶属关系为权力效能范围、以人治为方法原则、以下级服从上级为规范秩序原则、以指令和命令为管理手段的金字塔式结构中组织运行的；一切资源利益分配、一切矛盾冲突解决、一切争议纠纷处理都是在部门或地区的行政权力效能所及范围内进行和完成的；对违规越轨行为的惩罚，除少部分为刑事责任，绝大部分都在一个单位内采取行政处分。在理论上和实践中没有现代行政法中行政许可、行政处罚、行政措施、行政强制执行等概念，行政执法也就没有发生和存在的社会需求和经济基础。新中国成立后，在公安、税务、工商行政等部分领域曾经存在过行政执法活动，但随着对私营工商业社会主义改造和农业合作化的完成、高度集权计划经济体制的形成而逐渐缩小，至十年“文革”而完全中断。进入改革开放年代后，随着计划经济体制被突破，个体工商户、外商投资企业等新经济因素开始出现，以及条与块、条与条、块与块之间经济社会活动及其关系的日益频繁，最典型的变化就是“横向联营”政策的推动，产生了跨部门、跨地区管理的需要。为适应对这些跨部门行业的管理需求，出现了跨行业管理的部门，为真正意义上行政执法概念的产生提供了契机。
中国行政执法产生的直接原因是社会经济活动跨部门现象的出现，而深层原因则是改革开放带来的经济社会活动的商品化、市场化和社会化，并随着其不断深化和日趋活跃，行政执法的范围不断扩展，功能日益增强，体制不断完善。早期行政执法体制形成过程中有一个突出特点就是“制定一部法规或规章，设立一支行政执法队伍”，其中以城建管理系统最为典型。
武汉市城市管理执法队伍大体上经历了从无到有，从小规模到成建制，从集中到分散几个发展过程。1980年以前，城市管理执法基本上是由临时性执法机构负责。1980年底，市、区成立了整顿市容交通办公室，主要负责城市容貌和公用交通秩序的维护和管理。1986年更名为城市管理办公室，由市建委代管，内设秘书处、市容管理处、交通管理处和城建监察大队。区城管办也照此设置。1987年，实行了以区为主、街为基础的市、区、街三级城市管理体制。1991年市政府面向社会公开招聘了790名城建监察队员，设置了全市城区79个城建监察分队。1993年7月发生因监察队员粗暴执法致人死亡事件之后，监察队伍的地位日趋动摇，直到1994年底成立市容环境卫生管理局，队伍瓦解，分属了市、区不同的部门。后来，市城建各局相继成立了专业执法监察队伍，各区也相应设置。1997年学上海实行“两级政府，三级管理”，各街道办事处设市容监察队负责含城建管理在内的“综合执法”。至此形成了市、区各专业局分头执法、街道综合执法的格局。目前，市建设系统具有行政管理职能的“一委八局两办一中心”都具有执法主体资格，全市直接或受委托执法的队伍不少于20种，市、区两级直接或间接从事执法的人员有2000多人。武汉的城建管理系统的范围包括规划、房屋、土地、市容环卫、环境保护、园林绿化、市政公用、建筑业、建材业等领域。
随着市场经济体制的逐步建立，根据计划经济体制下形成的部门分工建立起来的行政执法体制面临新的挑战。由于计划体制下的部门分工过细，以部门职能为基础建立起来的专业化行政执法体制开始出现行政效率与效能不高的问题：（1）规范重叠，职能交叉，对同一违法事项，常常出现或者两支以上专业执法队伍重复执法，或者互相扯皮而放任不管的现象；（2）行政管理分工过细，专业执法职能过窄，管道路的不管交通，管交通的不管经营，管经营的不管卫生，结果是“七八顶大盖帽管不了一顶小草帽”；（3）由于编制、经费的有限和配置不合理，虽然整体执法人员数量不少，单一执法队伍却人数过少，造成力量分散，覆盖面小，执法力度弱、执法效能低。
为提高行政执法的效率和效能，解决专业执法所面临的问题，武汉自80年代中期以后开始出现联合执法方式，即由各专业执法队伍派员，由某一个部门牵头组成联合执法队伍实施城市管理、市场秩序、治安等领域的执法活动。这种执法方式在调查取证时“联合”，在作出行政决定时各司其职，形式上“联合”，实体上“独立”，虽在一定程度上解决了专业执法分工过细产生的问题，但也存在着明显的缺陷：（1）缺乏法定的牵头主体的制度保障，取决于首长个人注意力的集散，难以形成长效机制；（2）执法队伍间组织松散、联系不稳定，难以形成高效能的执法合力；（3）联合执法隐含着执法主体不合法、执法程序不规范以及执法权责不清等问题。所以在《行政诉讼法》实施后，联合执法的运用逐步减少。
为此，武汉自90年代后开始探索相对集中执法权的综合执法模式，主要有三次尝试。第一次是借鉴国外经验，尝试巡警综合执法。1994年武汉市政府制定了《武汉市人民警察巡察暂行规定》，组建巡警队伍，对交通、治安、市容等诸多领域进行综合执法。巡警队伍组建以来，做了大量工作，对武汉市城市面貌的改善发挥了重要作用。但由于巡警对自身的角色意识始终定位和偏重于治安和交通管理，其行使市容环卫方面职权的规定又未为1995年的《人民警察法》所肯定，巡警综合执法未能从根本上解决城市管理的这一执法难题。第二次综合执法探索的重点是解决城市管理横向到边的覆盖问题。按照武汉市委关于“两级政府，三级管理”城区管理体制的思路，经市人大常委会授权，武汉市政府于1998年全面组建了街道监察队，探索第三层面的综合执法。处理了大量案件，对执法管理从突击整治转向长效管理发挥了重要作用，对提高武汉城市现代化管理水平具有重要意义。但街道监察队的综合执法也为一些问题所困扰，比如：（1）授予的执法权限太小，难以有效处理授予职权事项范围内的所有违法案件；（2）与街道办事处经济职能发生了冲撞和混同，在街道层面形成了新的政经不分现象，难以在体制上保证行政执法的公正性，难以在观念上使人信服行政执法的公正；（3）长期在一个社区内执法，无法实行岗位轮岗，无法避免陷入熟人社会的泥潭，难以保证执法公正。因而，从2001年开始，武汉在综合执法上进行了第三次探索，即积极向国务院申报实行城市管理领域相对集中行政处罚权试点。市政府按照《行政处罚法》的要求，通过省政府向国务院报送了《武汉市人民政府关于开展相对集中行政处罚权试点工作的请示》，6月，国务院已批复同意湖北省人民政府在武汉市进行相对集中行政处罚权试点的工作。武汉市在新一轮机构改革中正式组建城市管理（执法）局，新成立的市城市管理局是在撤销4个政府部门和调整部分部门行政处罚权的基础上，按照精减、统一、效能的原则组建而成，其主要职责是集中行使市容环境卫生、城市规划、绿化、市政、环境保护、工商无照经营管理、公安交通占道管理等方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权。
此外，武汉在综合执法方面还有过其他模式的探索。如，在江汉步行街等地区，通过规章委托方式建立综合性执法队伍，实行一个地区由一支行政执法队伍统一执法。
武汉在行政执法实践和理论探索中已认识到，根据不同领域适用综合执法和专业执法的各自优势，两者并存而不是相互取代，综合执法和专业执法相结合是今后行政执法体制的基本方向。对于需要通过技术手段获取专业数据来认定行为合法与违法界限的领域，比较适宜于专业队伍实施行政执法活动（比如环保、规划、技术监督），可以通过一般人的感官认知能力就可以判断行为违法与否的领域（比如市容市貌），可以采用行政权相对集中的综合性行政执法方式，而是否需要实行行政综合执法则取决于现实的行政体制和行政管理实际需要。根据具体情况决定综合执法和专业执法的运用。遵循执法重心下移的原则，以适应“两级政府、三级管理”体制完善的需要。遵循有利于建立长效管理机制的原则，以适应现代化城市管理的需要。遵循执法“责任主体唯一”的原则，以适应依法行政、依法治市的需要。遵循降低执法成本，提高执法效率的原则，以适应新一轮机构体制改革的需要。加强第二和第三层面的综合执法工作，推动执法重心下移，乃是现代化城市管理的必然要求。
二、行政执法机构和队伍
行政执法机构和队伍是行政执法的组织保证，其发展是与行政执法体制改革同步进行的。1996年以前是执法队伍迅速膨胀的时期，几乎立一个法规规章，就建立一支执法队伍。除法定行政机关外，授权组织和委托组织所占比例也较高。1996年以后，《行政处罚法》颁布实施，明确了行政处罚主体资格条件，武汉市各级行政部门开始重视行政执法主体地位的合法性，市人大也开始控制通过地方性法规授予有关组织以行政处罚权，因而使执法队伍膨胀的趋势有所缓和。
好的制度能否充分发挥作用，人是关键因素。行政执法人员是法制建设中举足轻重的直接操作者。武汉市定期对行政执法机构和执法人员进行清理和培训，努力提高行政执法队伍素质。根据1997年的统计，当时全市市、区县、街乡镇三级共有承担行政管理职能的行政、事业和企业机构4064个，执法人员71224名，经过严格审查，从中清理出不具备行政执法主体资格的行政、事业和企业机构898个，人员13330人。目前，全市共有行政执法人员5万余人，其中持武汉市行政执法证的执法人员约1.4万名。
为了不断提高行政执法人员的法律素质，武汉各级行政部门自90年代初开始组织各类法律培训。1996年，武汉市政府制发《武汉市行政执法证件管理办法》，要求各级行政执法机关行政执法人员必须经过基本法律和专业法律知识考试，经过资格审查合格后，方能持证上岗。目前武汉市各级行政机关都已经建立制度，定期或不定期开展全市性基本法规培训，并结合新颁布的法律法规规章进行专业法的培训。据对1999年专业法培训情况的统计，有43个市政府委、办、局系统组织了专业法培训与考试，有90%以上的行政执法人员接受了专业法培训。目前，学习法律法规已成为行政执法人员提高自己依法行政业务能力的重要一环。
三、行政执法依据
行政执法依据是依法行政的一项重要因素，依据的有无，合法与否，直接关系到行政行为的有效与否，也反映了该领域依法行政的水平高低。因此，行政执法依据在立法和执法中受到越来越多的重视。武汉对行政执法依据的重视源于1989年《行政诉讼法》公布后的实施准备工作。1990年市政府法制办对可诉具体行政行为进行了全面清理。有法律、法规、规章依据的占总数的86%，无法律、法规、规章依据，仅以文件作依据的占总数的14%。
1996年，市人民政府对全市各级行政机关的行政执法依据进行了全面清理，印发了《武汉市行政机关实施法律法规目录》。该目录收集行政法律法规共418件，其中全国人大及其常委会通过、公布的法律88件，国务院通过、发布的行政法规203件，国家部委经国务院批准实施的行政法规64件，湖北省人大常委会通过、公布的地方性法规30件，武汉市人大常委会通过并报经省人大常委会批准实施的地方性法规33件。这些都是行政机关的执法依据，同时要求，第一，法律法规的实施主管部门是按照法律法规的规定，结合本市现行行政管理体制划定的。各实施主管部门要按照行政执法责任制的要求，结合本部门的实际情况，把执法责任落实到每个岗位和个人。第二，一个法律（法规）由几个部门共同负责实施或一个法律（法规）需要其他部门配合实施的，各有关部门应各负其责，密切配合。第三，各部门要进一步收集本部门负责组织实施的国家部委和省市人民政府发布的部门规章及规范性文件，编制成目录，一并执行。
1997年，市政府再次部署全市依照《行政处罚法》全面清理规章和规范性文件的工作，努力保证行政执法依据的合法有效。市政府清理出1949年以来现行有效的地方政府规章和规范性文件共632件，其中与《行政处罚法》的规定和社会主义市场经济体制的要求不相符合的98件，废止29件，修订46件，其余的上升为地方性法规。各区县政府、各部门也普遍开展清理工作，并取得初步成效，据对28个区县政府和主要行政执法部门的不完全统计，自行废止各自制发的规范性文件共120余件，修订47件。清理工作保证了行政执法的法律依据合法有效。
现在，行政执法依据问题已在行政部门受到普遍重视，行政处罚中以规范性文件为依据的现象已基本不存在，这表明行政机关在作出惩罚性具体行政行为时，合法性意识已明显提高。但在行政许可、行政强制等其他具体行政行为中，执法依据合法性方面仍存在不少问题。
四、行政执法行为
伴随着法制建设的深入以及政府职能的转换，行政执法行为的数量不断增加，行政执法行为的结构也随着经济体制改革的深化和行政法制建设的发展而发生了并在继续发生着深刻变化。武汉对行政执法行为研究的重视始于《行政诉讼法》的实施准备工作，主要因某项工作的需要进行部分的统计分析，如市政府法制办1990年的一次调查显示，全市23个市级行政执法主体1989年作出的具体行政行为有200万件。2000年又对市级行政执法状况进行了一次全面调查，结果显示，全市市级行政执法主体全年作出的具体行政行为总数为70462905件，其中，行政审批10580539件，占15%；行政征收55981866件，占79.4占%；行政处罚1430086件，占2.0%；行政确认100129件，占0.1占%；行政强制167391件，占0.2%；行政监督检查和其他具体行政行为2202849件，占3.1%。
在行政执法的层级分布上可以看出，行政执法的任务主要由区县一级行政执法主体承担，以1999年上半年为例，市级行政执法主体作出的执法行为在同期全市所有行政执法主体作出的执法行为中仅占到5.74%，只有行政强制措施主要由市级行政执法主体作出,占到强制措施总数的97.45%。
近几年来，随着政府职能的转换和社会保障系统的建立完善，行政机关的行为结构明显表现出从干预处罚为主向指导服务为主的转变。制裁性的行为，如行政处罚、强制等行为仍处于增长阶段，但是发放救济金等给付性行政行为的数量在不断上升，正在发生着结构性变化。如武汉有近100万退休工人已纳入社会保障制度，按每人一年发放12次计算（不包括节日期间一次性补助、对低收入者补助等的发放），一年发放养老金的行为将达1000万人次。再如对住房公积金个人购房贷款的发放，发放户数和发放金额都呈逐年激增趋势。这些都从一个方面反映了武汉的行政执法行为结构正在和将要发生的变化，给付性服务性行政行为日益增长。
在行政行为与日俱增的同时，市政府对进一步规范行政执法行为也给予了高度重视。改革开放之初，全市各行政执法部门和行政执法人员，为搞好城市管理，促进改革开放和经济建设，作出了积极贡献，取得了明显成绩。但是，少数人行政执法人员以权谋私，粗暴蛮横，滥施处罚，严重损害了党和政府的威信，人民群众反应强烈。为了使全体行政执法人员在今后工作中既严格管理，做到有法必依，执法必严，违法必究，又讲究方式，做到严守纪律，以理服人，文明执法，市人民政府于1993年7月21日作出了《关于行政执法和行政执法人员必须严守纪律文明执法的决定》。要求各行政执法部门必须大力加强对行政执法人员的思想教育，组织他们参加轮训，进行政治、业务学习；必须认真整顿队伍，使行政执法队伍树立起为民服务、清正廉洁、秉公办事、文明执法的好形象；必须严格行政执法纪律，讲究工作方法，提高行政执法水平；必须正确处理加强管理与文明执法的关系，做到既加强城市管理，又讲究管理方法，既不能以强调管理为由放弃文明执法，也不能以强调文明执法为由而放弃管理。这些规定起到了很好的指导作用。
五、行政执法方式的改进
当前，在行使执法检查权时，如何做到既不妨碍相对人的正常经营活动，又能够及时发现并纠正违法行为，已成为困扰行政执法部门的重要问题。行政体制改革的一个重要目标是要形成一个长效管理机制，而行政执法方式选择无疑是能否形成这一机制的一个指标。从行政执法主体的角度看，可以将其分为单一执法和联合执法；从行政执法事项的特定与否，可以将其分为一般执法和立案执法；从行政执法的时间频度可以将其分为日常执法与突击执法；从行政执法目标确定与否，可以将其分为常规执法和专项执法。采取何种执法方式应取决于执法所需处理事项的特点和行政管理实践需要，不可偏废一端。当前，整个社会关注的是，我们过多地采取了突击执法、专项执法的方式，某些领域甚至出现了单纯依赖突击执法、专项执法方式的倾向；不仅给人能否有效形成长效管理机制的疑虑，甚至给人行政执法无力的感觉。如何尽可能地使日常、一般、常规的行政执法成为主导执法方式是我们建立长效管理机制必须面对和解决的问题。武汉市政府法制办对1998年市级行政机关执法基本情况的调查中发现，非常规执法方式数量较大，一年中市级行政机关组织的突击执法3882次，联合执法1049次，专项整治808次。虽然没有数据可以显示非常规执法方式在整个行政执法中的地位和作用，但对该数据表明尚未形成长效管理机制方面的认识是一致的。
为了改变“经常性工作突击做、突击性工作经常做”的局面，武汉市从九十年代中期开始探索建立长效执法的机制，一个重要现象就是专项执法正在与建立长效管理机制相结合，并以建立长效管理机制为目标。1998年市政府发布《武汉市劳动监察规定》，明确将劳动监察区分为日常监察和立案监察，在日常监察中，行政执法人员只能行使一般性了解和检查的职权，立案监察是在行政执法机关发现或者根据举报发现相对人有可能违法的情况下采取的执法调查活动，行政执法人员可以行使较大的职权，但须遵循较为严格的程序。对行政执法方式及其权限和程序作不同的规定，必将促进本市行政执法方式的改善，逐步改变检查方式和时间的任意性，对于保护公民权利有重要意义。目前，在城市管理和社会治安方面，相关部门正在探索网格化巡逻的执法方式，已取得了明显成效。
推行政务公开是提高行政机关依法行政水平的重要方面。武汉从九十年代起开始实行政务公开的试点和探索，1998年起在全市各级行政机关推行行政执法公示制，以制度公开、内容合法、形式规范、监督有力、实施有效、群众满意为主要目标，提出了政务公开的各项制度。内容包括：行政机关的职权范围、办事依据（包括收费标准和依据）、办事顺序、办事时限、资格条件、办事纪律、投诉途径等。到1999年底，全市应公开的市属委办局中有92.7%实现了政务公开。公开的形式也呈现出多种多样，声讯电话、大屏幕显示器、因特网等现代化的科技手段方便了群众。为了进一步改善政务公开制度，市政府强调要建立严格的监督检查制度，要求实行政务公开的部门都要设立监督电话、监督窗口和监督信箱，聘请监督员，通过受理投诉、明察暗访等形式，加大对政务公开的监督力度。
同时，武汉市政府积极按照中央统一部署，深化行政审批制度改革，促进了行政执法方式的改革。2000年，市政府按照“凡是国家、省已经清理的审批项目我市坚决取消，凡是我市自行设立的审批项目坚决取消，凡是同类城市已经取消的审批项目我市坚决取消”三项原则和精简政府部门审批事项40%的要求，集中开展清理、精简行政审批项目工作。经过调查摸底，逐项审核，共确定市级政府部门审批事项1496项，其中取消、转移、下放、降低等次718项，总精简比例达到48%，保留审批事项778项，占52%。审批涉及收费的271个事项，已取消50项，占收费项目的18·5%，初步解决了行政审批许可“多、乱、旧”等问题。为巩固审批制度改革成果，市政府一方面责成法制部门抓紧做好相应的立、改、废工作，并及时制发了《关于部分市级政府部门审批事项取消后加强管理的通知》，防止管理出现真空。另一方面，对保留的审批项目，实行“一站式”审批，切实简化审批程序，缩短审批时间，方便群众办事。市政府还确定了市直10个部门为创建“示范点”，推行审批事项“一间式”办公制度，设置规范的办事大厅（窗口），公开审批办证、办照的有关事项，实行“一条龙”服务，并积极研究行政审批工作制度和配套的责任追究制度，及时出台了《武汉市行政审批暂行规定》和《武汉市行政审批责任及其追究办法》。
汉
政
府
法
制
网
