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江凌：推行行政执法责任制要着力抓好评议考核工作
来源：国务院法制办网站
时间：2007年04月23日 10:25
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我参加在江苏省召开的第三次地方推行行政执法责任制重点联系单位工作座谈会后,又一次感觉到,目前全国各级行政执法部门对推行行政执法责任制意义的认识是清楚的,但在推行工作中还存在基础工作打得不牢,工作的抓手没有找准等问题。由此，推行行政执法责任制工作要着力抓好评议考核工作。
一、各重点联系单位开展评议考核工作的基本情况。
前一阶段，在各级政府的高度重视下，各地政府法制机构和政府各部门认真贯彻国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发[2005]37号），积极推行行政执法责任制，在梳理执法依据，确定执法职责等方面做了大量较扎实的工作。河南、湖南、山西、安徽等地出台了新的配套制度。内蒙古等省区细化了考核内容，提高了考核的效果。北京、黑龙江等省、区、市实行了评议考核通报制度，维护了评议考核的严肃性等。从大家介绍的情况看，工作经验主要有以下几条：一是完善推行行政执法责任制的相关配套制度。黑龙江省在《黑龙江省行政执法责任制试行办法》中，明确了评议考核的基本方法和措施，以及以块为主、条块结合的评议考核模式，强化了政府的主导地位。条块结合有利于发挥层级监督作用，弥补了单纯块块考核的缺陷。河南、湖南介绍的评议考核机制，既符合国务院办公厅37号文提出的要求，又创新了工作方法。二是科学设置考核指标，不断细化考核内容。黑龙江省按照规范政府共同行为的要求，把行政执法责任制考核目标分为通用目标和专用目标，既解决了考核目标不统一的问题，又解决了各级行政机关有效贯彻实施专门法，认真履行法定职责和义务的问题。三是实施“七个结合”的考评方式，使评议考核成为动态的监督机制。归纳大家总结的考评方法，主要有七种（黑龙江有五种），即：1、“明暗”结合，2、“点面”结合，3、“条块”结合，4、“正反”结合，5、“内外”结合，6、与政府中心工作相结合，7、人机结合。从实际情况看，仅靠年终评议考核的方式，不全面，不公平，不合适，要不断创新考评工作方法。
二、评议考核工作中存在的主要问题。
各地在评议考核工作中的主要问题是：一是有的地方和部门没有完成分解执法职权、确定执法责任任务，没有建立起岗责体系。二是有的地方和部门对评议考核在推行行政执法责任制中的地位认识不够，体现在领导积极性不高、社会氛围不浓、调动公众参与不够等方面。三是对评议考核的内容把握不准。有的地方没有按照国务院办公厅37号文的要求设定内容，有的内容设置超出了国务院办公厅37号文的设定范围。四是有的地方和部门评议考核的方式、方法、机制脱离行政执法的实际。五是评议考核制度建设滞后。六是评议考核的结果刚性不够。七是没有正确处理好相关的关系，如行政执法考核与政府目标考核等。以上问题，影响了评议考核工作的开展。
三、对加强评议考核工作的建议。
（一）充分认识评议考核工作的重要性。行政执法评议考核是评价行政执法部门执法工作情况，检验行政执法部门和行政执法人员是否正确行使执法职权和全面履行法定义务的重要机制，是推行行政执法责任制承上启下的重要环节。抓评议考核就是抓住了推行行政执法责任制的关键。因此，要以科学发展观和法治政府的理念为指导，通过扎实的评议考核工作，影响、赢得领导的支持，从而把行政执法责任落到实处。
（二）扎实做好推行行政执法责任制的各项基础工作。要高度重视制度建设，下半年各地要按照全国推行行政执法责任制的总体要求，抓紧出台推行行政执法责任制的基本制度和相关配套制度；严格按照依法界定执法职责的要求，结合即将开展的清理现行行政法规、规章工作，进一步分解职权、确定责任，在此基础上，建立行政执法部门岗责体系。
（三）根据37号文件关于评议考核的内容的规定，建立评议考核指标体系。科学的建立评议考核指标体系，是做好推行行政执法责任制工作的前提。国务院办公厅37号文明确要求：“评议考核的主要内容是行政执法部门和行政执法人员行使行政执法职权和履行法定义务的情况”。这是评议考核指标体系建设的总要求。黑龙江省采取“通用指标”加“专用指标”建立评议考核指标体系的做法，拓宽了建立和完善评议考核指标体系的思路。为了使评议考核更具有客观性、全面性、科学性，建立和完善评议考核指标体系可以考虑遵守八项原则：1、系统性原则。指标体系对行政执法活动及水平状况具有足够的涵盖量，能够反映行政执法状况系统性的特征。2、可操作性原则。数据资料易于获得、便于量化，指标尽可能少而精。3、有效性原则。指标体系能够真实反映行政执法部门及其执法人员的执法实际，体现评议考核的本质或者主要特征。4、可比性原则。明确指标体系中每个指标的含义、统计口径、适用范围等内容，尽量多采用相对指标，少采用绝对指标。5、动态原则。在制定评议考核指标时，既有测评执法活动状况的结果指标，又有反映执法活动过程的过程指标，并根据执法活动的重点对指标进行适当调整。6、导向性原则。执法状况指标的选择要有利于对行政执法部门及其执法人员执法状况进行准确评估。7、独立性原则。指标体系中的各项指标都包含独立的信息、不能互相替代，选择反映信息多、能最恰当地反映工作特点和完成程度的指标。8、质和量统一原则。以执法质量为根本，定量考评应当作出质的解释，不宜定量考评或者不能定量考评的要定性考评。为了建立科学的评议考核指标体系，评议考核主体可以邀请被评议考核对象参与评议考核规划的制定。
（四）正确选择评议考核方法。正确选择评议考核方法，是做好行政执法评议考核工作的关键。对行政机关的执法活动进行评议考核，要根据被评议考核部门的实际，选择最适当的评议考核方法。既可以采用同级、下级、专家考评法和层级监督法，也可以采取关键事件法。为了科学考评执法绩效，提高评议考核结果的可靠性和有效性，评议考核主体还可分类采取主成分分析、层次分析、数据包络分析、模糊数学分析、神经网络分析等方法和模式，对被评议考核主体进行执法绩效的定量评价。
（五）高度重视“人机结合”的考评机制建设。目前，国家税务、海关质量技术监督系统在“人机结合”的考评机制上有创新，请大家认真吸收他们成功的经验和做法，注意克服在考评中的人为影响，不断增强考评工作的科学性。
（六）在制度建设上狠下功夫。评议考核的制度化是做好评议考核工作的保障。完善评议考核制度，需要坚持以下几项原则：一是，责任政府原则。明确规定评议考核是各级政府及其部门应尽的职责。二是，民主原则。明确赋予人民群众参与评议考核的权利，包括参与评议考核指标体系构建、考评方法选择、考评主体确定、考评程序制定的权利。三是，公开原则。要求通过立法来明确规定评议考核的对象、目的、指标、主体、方法、结果的运用和奖惩措施，以及有关评议考核或者影响评议考核的信息公开渠道等。四是，科学原则。科学合理地规定考评主体、对象以及其他考评组织等考评活动参与者的权利义务；科学合理地规定考评程序、信息采集、考评报告内容、信息披露和结果运用等；考评制度应当尊重和反映考评活动的客观规律。
作者：国务院法制办公室法制协调司副司长 江凌
一、各重点联系单位开展评议考核工作的基本情况。
前一阶段，在各级政府的高度重视下，各地政府法制机构和政府各部门认真贯彻国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发[2005]37号），积极推行行政执法责任制，在梳理执法依据，确定执法职责等方面做了大量较扎实的工作。河南、湖南、山西、安徽等地出台了新的配套制度。内蒙古等省区细化了考核内容，提高了考核的效果。北京、黑龙江等省、区、市实行了评议考核通报制度，维护了评议考核的严肃性等。从大家介绍的情况看，工作经验主要有以下几条：一是完善推行行政执法责任制的相关配套制度。黑龙江省在《黑龙江省行政执法责任制试行办法》中，明确了评议考核的基本方法和措施，以及以块为主、条块结合的评议考核模式，强化了政府的主导地位。条块结合有利于发挥层级监督作用，弥补了单纯块块考核的缺陷。河南、湖南介绍的评议考核机制，既符合国务院办公厅37号文提出的要求，又创新了工作方法。二是科学设置考核指标，不断细化考核内容。黑龙江省按照规范政府共同行为的要求，把行政执法责任制考核目标分为通用目标和专用目标，既解决了考核目标不统一的问题，又解决了各级行政机关有效贯彻实施专门法，认真履行法定职责和义务的问题。三是实施“七个结合”的考评方式，使评议考核成为动态的监督机制。归纳大家总结的考评方法，主要有七种（黑龙江有五种），即：1、“明暗”结合，2、“点面”结合，3、“条块”结合，4、“正反”结合，5、“内外”结合，6、与政府中心工作相结合，7、人机结合。从实际情况看，仅靠年终评议考核的方式，不全面，不公平，不合适，要不断创新考评工作方法。
二、评议考核工作中存在的主要问题。
各地在评议考核工作中的主要问题是：一是有的地方和部门没有完成分解执法职权、确定执法责任任务，没有建立起岗责体系。二是有的地方和部门对评议考核在推行行政执法责任制中的地位认识不够，体现在领导积极性不高、社会氛围不浓、调动公众参与不够等方面。三是对评议考核的内容把握不准。有的地方没有按照国务院办公厅37号文的要求设定内容，有的内容设置超出了国务院办公厅37号文的设定范围。四是有的地方和部门评议考核的方式、方法、机制脱离行政执法的实际。五是评议考核制度建设滞后。六是评议考核的结果刚性不够。七是没有正确处理好相关的关系，如行政执法考核与政府目标考核等。以上问题，影响了评议考核工作的开展。
三、对加强评议考核工作的建议。
（一）充分认识评议考核工作的重要性。行政执法评议考核是评价行政执法部门执法工作情况，检验行政执法部门和行政执法人员是否正确行使执法职权和全面履行法定义务的重要机制，是推行行政执法责任制承上启下的重要环节。抓评议考核就是抓住了推行行政执法责任制的关键。因此，要以科学发展观和法治政府的理念为指导，通过扎实的评议考核工作，影响、赢得领导的支持，从而把行政执法责任落到实处。
（二）扎实做好推行行政执法责任制的各项基础工作。要高度重视制度建设，下半年各地要按照全国推行行政执法责任制的总体要求，抓紧出台推行行政执法责任制的基本制度和相关配套制度；严格按照依法界定执法职责的要求，结合即将开展的清理现行行政法规、规章工作，进一步分解职权、确定责任，在此基础上，建立行政执法部门岗责体系。
（三）根据37号文件关于评议考核的内容的规定，建立评议考核指标体系。科学的建立评议考核指标体系，是做好推行行政执法责任制工作的前提。国务院办公厅37号文明确要求：“评议考核的主要内容是行政执法部门和行政执法人员行使行政执法职权和履行法定义务的情况”。这是评议考核指标体系建设的总要求。黑龙江省采取“通用指标”加“专用指标”建立评议考核指标体系的做法，拓宽了建立和完善评议考核指标体系的思路。为了使评议考核更具有客观性、全面性、科学性，建立和完善评议考核指标体系可以考虑遵守八项原则：1、系统性原则。指标体系对行政执法活动及水平状况具有足够的涵盖量，能够反映行政执法状况系统性的特征。2、可操作性原则。数据资料易于获得、便于量化，指标尽可能少而精。3、有效性原则。指标体系能够真实反映行政执法部门及其执法人员的执法实际，体现评议考核的本质或者主要特征。4、可比性原则。明确指标体系中每个指标的含义、统计口径、适用范围等内容，尽量多采用相对指标，少采用绝对指标。5、动态原则。在制定评议考核指标时，既有测评执法活动状况的结果指标，又有反映执法活动过程的过程指标，并根据执法活动的重点对指标进行适当调整。6、导向性原则。执法状况指标的选择要有利于对行政执法部门及其执法人员执法状况进行准确评估。7、独立性原则。指标体系中的各项指标都包含独立的信息、不能互相替代，选择反映信息多、能最恰当地反映工作特点和完成程度的指标。8、质和量统一原则。以执法质量为根本，定量考评应当作出质的解释，不宜定量考评或者不能定量考评的要定性考评。为了建立科学的评议考核指标体系，评议考核主体可以邀请被评议考核对象参与评议考核规划的制定。
（四）正确选择评议考核方法。正确选择评议考核方法，是做好行政执法评议考核工作的关键。对行政机关的执法活动进行评议考核，要根据被评议考核部门的实际，选择最适当的评议考核方法。既可以采用同级、下级、专家考评法和层级监督法，也可以采取关键事件法。为了科学考评执法绩效，提高评议考核结果的可靠性和有效性，评议考核主体还可分类采取主成分分析、层次分析、数据包络分析、模糊数学分析、神经网络分析等方法和模式，对被评议考核主体进行执法绩效的定量评价。
（五）高度重视“人机结合”的考评机制建设。目前，国家税务、海关质量技术监督系统在“人机结合”的考评机制上有创新，请大家认真吸收他们成功的经验和做法，注意克服在考评中的人为影响，不断增强考评工作的科学性。
（六）在制度建设上狠下功夫。评议考核的制度化是做好评议考核工作的保障。完善评议考核制度，需要坚持以下几项原则：一是，责任政府原则。明确规定评议考核是各级政府及其部门应尽的职责。二是，民主原则。明确赋予人民群众参与评议考核的权利，包括参与评议考核指标体系构建、考评方法选择、考评主体确定、考评程序制定的权利。三是，公开原则。要求通过立法来明确规定评议考核的对象、目的、指标、主体、方法、结果的运用和奖惩措施，以及有关评议考核或者影响评议考核的信息公开渠道等。四是，科学原则。科学合理地规定考评主体、对象以及其他考评组织等考评活动参与者的权利义务；科学合理地规定考评程序、信息采集、考评报告内容、信息披露和结果运用等；考评制度应当尊重和反映考评活动的客观规律。
作者：国务院法制办公室法制协调司副司长 江凌
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