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——基于武汉市公众参与政府制定立法计划情况的分析
党的十七大报告指出我国必须坚持科学发展观，即以人为本，全面协调可持续发展。其中可持续发展要求坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展。科学的发展观离不开我国法制建设的完善，时下可持续发展与法制建设已成为我国各级政府法制部门的重点研究课题。而通过法律促进和保障我国可持续发展战略的实施，也是近几年法学界非常关注的立法问题之一，主流的学术观点包括宏观立法重构论、强化环境立法论，构建可持续发展法论等三大类。有学者在总结上述三种观点利弊的基础上指出，法律对可持续发展战略实施的保障作用并非反映在与可持续发展相关立法（如环境与资源保护立法等）的数量上或对立法目的的标榜上，而应当是促使已经或即将确立的法律制度符合可持续发展要求，并通过法律制度的具体实施改变人们过去那种有悖于可持续发展要求的行为模式以及观念、习惯和方法。[1]可持续发展与地方政府法制建设的关系是一个宏观课题，同时由于立法是政府法制活动的重要一环，而科学合理地制定立法计划是确保立法工作顺利进行的前提，本文拟以武汉市公众参与政府制定2008年立法计划情况的分析为基础，对地方可持续发展中的公众参与立法现状进行初步探讨，以期对研究我国中部地区可持续发展与法制建设有所裨益。
一、武汉市公众参与政府立法的现状
可持续发展是指发展进程要有持久性、连续性。我们推进发展，必须充分考虑资源和环境的承受能力，既重视经济增长指标，又重视环境资源指标；必须统筹考虑当前发展和未来发展，既积极满足人民群众现实的物质文化需要，又为子孙后代留下充足的发展条件和发展空间。[2]地方可持续发展要求地方经济建设必须坚持以人为本，将当地人民群众的利益放在首位，坚决摒弃以破坏当地生态环境、追逐短期利益为代价的只注重增加物质财富，而忽视人口、资源和环境协调发展并最终损害当地长远利益的错误发展模式，推动经济社会又好又快发展。
武汉市自1986年地方组织法赋予省会城市地方立法权以来，十分重视地方立法建设。其中共制定地方性法规90余件，制定规章170余件，规范性文件60余件。此外，根据我国加入世贸组织和实施行政许可法的需要，武汉市及时对所有地方性法规、政府规章进行了清理，废止、修订了一批不适应形势发展需要、不符合国家新出台的法律、法规精神的地方性法规和政府规章。从立法的内容上看，我市城市管理及社会综合管理类的法规、规章占较大比重，一些基础性管理性法规比较齐全，尤其是针对我市江河湖泊众多的特点，涉及防汛防洪、河道管理、湖泊保护、供水排水等法规较为完备。有关科技方面的立法也比较突出，如专利保护、技术市场、科技进步、民营科技、科技成果转化、高新技术开发区等方面的立法在全国都有一定影响。另外，规范政府行为，建设法治政府，提高行政效能的立法也比较突出，如执法责任制工作条例、行政执法过错责任追究办法等。这些地方立法对武汉市实现可持续发展提供了良好的立法保障。
武汉市公众参与政府立法现状的总体发展趋势是地方立法的公众参与性逐步增强。其主观原因在于：处于转型时期的中国社会随着经济的快速发展，各类社会矛盾日益突出，立法的目的在于通过法律手段对合法利益进行确立、维护和保障，同时对非法利益获取者进行法律制裁，这显然是一个对立法所涉利益各方进行利益平衡的过程。而武汉市现行立法制度尚未做到准确、合理地均衡各方利益，这必然引起市民、法人或其他组织对立法中自己被忽视的利益感到不满。同时，随着法制建设的深入，公民的法律意识不断增强，参与立法的积极性日益高涨，对于立法草案中涉及自身利益的规定愿意向立法机关提出不同意见。另一方面，武汉市地方立法的公众参与性逐步增强的客观原因在于：我国立法法第五条规定，立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。同时国务院《全面推进依法行政实施纲要》也要求各级政府要改进政府立法工作方式，扩大政府立法工作的公众参与程度。正是基于我国法律和政策的规定，武汉市政府积极改进立法工作方式，建立健全立法公开制度，不断拓展群众参与地方立法活动的途径和渠道，扩大群众对立法工作的知情权，保障群众通过多种形式参与地方立法活动，实现立法机关与社会公众的互动。目前，武汉市政府已逐步做到地方性法规和政府规章草案上网征求市民意见，并将通过后的正式文本在政府门户网站和本埠重要报纸媒体上予以公布，以方便市民了解和查询。而武汉市地方立法的公众参与度不断增强也提高了地方立法质量。
二、武汉市公众参与政府立法存在的问题
强化立法的公众参与性对地方可持续发展具有重大的促进意义，表现为：一是有利于确保地方可持续发展保障公民权益。科学发展观的要义在于以人为本，其含义在于将公民的利益放在经济社会发展的首位。提高公众对于地方立法活动的参与性有利于通过公众提出的意见，使地方立法部门能更深入地了解与公众生活直接相关但在当前法律制度框架下尚未通过立法方式解决的社会矛盾和利益冲突，避免地方立法脱离当地社会经济发展实际情况，出现付出较大立法成本但仍未能有效保障公民权益的情况。二是有利于保障地方可持续发展立法的民主性，提高立法质量。地方立法直接关系地方经济建设实践，加强地方立法的公众参与性，有利于地方立法部门能准确及时地发现现行地方法律制度与地方经济建设相脱节的地方，促使法律规范能够准确反映当地社会发展客观规律，具有科学性、合理性、并且具有可操作性，能够解决实际问题，推动地方经济建设又好又快发展。三是有利于避免行政权力的不当扩张给地方可持续发展造成的损害。从目前地方立法实际情况来看，立法项目多由行政机关提出，立法草案也多由行政机关负责起草，相关内容修改也多在行政机关之间进行协商、沟通。这样做固然可以发挥行政机关的专业特色和积极能动性，但极易导致地方行政机关行政权力的不当扩张，出现地方立法中“利益部门化”和“部门利益法制化”问题。同时还易导致在地方立法对行政机关权力规定过多，对公民权利规定较少的失衡现象。这极不利于地方可持续发展，严重情形下甚至会对地方的经济结构造成严重破坏。
正是基于强化立法的公众参与性对地方可持续发展的重大意义，保障公众通过多种途径参与政府立法决策，进一步贯彻落实科学发展观，体现政府执政为民和服务发展的宗旨，推进立法民主化进程，提高立法质量，武汉市政府首次通过政府门户网站向全社会公开征集2008年政府规章立法建议项目，为编制该市2008年度政府规章制定计划提供依据。整个征集活动中，共收到市民、公司以信件、传真、电子邮件等方式递交的约30人次近50条立法建议。通过对这些立法建议的分析，我们可以发现武汉市公众参与立法存在如下问题：
（一）立法建议虽涉及面广，但主要集中于劳动和社会保障、房地产、环境保护、城市管理、执法环境的改善等多个与公民切身利益相关的方面。这一现象固然有利于立法机关准确地掌握公民关注的立法重点，但另一个方面也说明要实现地方可持续发展，推动经济社会又好又快发展仅靠市民的立法建议是不够的，还应发挥行政机关维护公共利益的职责。因为地方的可持续发展是一个重点突出但又全面协调发展的过程，有些立法项目虽不是公众关注的重点，但出于城市可持续发展的综合考虑，仍应纳入政府立法计划。如武汉市2008年立法计划中拟制定的武汉市城市地下空间开发使用管理办法、武汉市城乡规划管理技术规定等政府规章项目。而在这些政府规章的制定中，行政机关的作用不可忽视。
（二）地方立法的公众参与程度不高，其中从事与法律有关工作的市民比例过低。武汉作为副省级城市，地域广阔，共有约875万人口，但收到的立法建议却仅有近30人次，这说明公众参与地方立法的程度较低。同时，在提交立法建议的市民中，从事与法律有关工作或具有法律知识背景的市民人数更少，此次提交立法建议的市民仅有一名是律师，这不利于提高立法建议的质量。同时，以公司身份提出立法建议的主体也不多，仅有一家。而公司、企业、事业单位和其他组织是我国经济社会发展的重要构成主体，来自他们的意见过少显然不利于地方立法准确跟进经济发展时代脉搏，阻碍地方可持续发展。
（三）公众参与地方立法活动虽提出了很多有建设性的意见，但立法建议质量仍有待提高。在这次立法意见征集活动中，有些立法建议的针对性很强，很有价值。如有市民提出要对武汉市的水塘制定保护办法、要加强对废品回收站的管理、修改补充完善武汉市住宅区物业管理条例等建议，有些修改建议甚至具体到了某些条款，足见市民对于建议所涉事项的较高关注度。然而，此次征求的立法建议也存在些问题，主要表现在：一是有些立法建议已经有相关的地方立法规定。如有公民提出要制定武汉市湖泊保护法、加强武汉市犬只大小便管理。关于前者，武汉市已先后颁布实施了《武汉市湖泊保护条例》和《武汉市湖泊保护条例实施细则》；关于后者，武汉市已颁布实施了《武汉市养犬管理条例》，其中包括了关于犬只大小便管理的规定。二是有些立法建议并不是地方立法能够解决的问题，如有公民提出加大对恶性刑事犯罪的打击力度，但根据我国立法法的规定，地方立法无权作出此方面的规定。
三、完善公众参与地方立法以促进地方可持续发展的若干对策
以上以武汉市为例粗略探讨了公众参与政府立法的重大意义和存在的若干问题。地方可持续发展的最终目的在于维护当地居民的合法权益，保障公民享有更多的政治、经济、文化权利，实现人与人、人与社会、人与自然的全面协调发展。为此，武汉市人民政府将2008年政府工作的总体要求规定为：全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入落实科学发展观，抢抓国家批准武汉城市圈为“两型社会”建设综合配套改革试验区的历史机遇，更加注重推进改革开放和自主创新，更加注重调整经济结构和转变发展方式，更加注重加强资源节约和环境保护，更加注重改善民生和促进和会和谐，大力推进“创新武汉”、“和谐武汉”建设，推动经济社会又好又快发展。据此，笔者认为完善武汉市公众参与地方立法以促进武汉市可持续发展可采取如下对策:
一是在地方立法活动中要充分调动公民的积极性，同时均衡公民权利和行政权力之间的关系，加强公众和行政机关两者间的互动。前文已提到公众在提出立法建议时往往过多关注的是与切身利益相关的事项，但城市要做到可持续发展，协调各方面的利益关系，其立法应从宏观角度综合考虑各方面的因素。因此地方立法活动要发挥行政机关运用行政权力在维护社会公共利益方面的优势作用，同时要防止行政机关在地方立法活动中的“利益部门化”和“部门利益法制化”等问题，而后者急需公众有针对性和有价值的立法建议来监督和制约。
二是公众在参与地方立法活动时应不断提高所提意见的质量。公众在参与地方立法活动中所提意见之所以与立法部门的期望有所差距，主要由于地方立法多涉及地方性法规和政府规章，其数量较多，专业性较强，加之有些行政机关的地方立法公开工作不到位，因此公众提出已有相关规定的立法建议。同时，公众对于地方立法机关的立法权限也不太清楚，常常把我国立法法规定只有法律能规定的内容或一些非法律的政策性要求寄希望于地方立法的制定。这反映出地方立法机关对于地方立法的宣传、公开工作开展不利，不利于地方可持续发展。目前，武汉市政府正在强化地方立法的公开性，如在政府门户网站及时公开新颁布的地方性法规和政府规章，增加政府公报的免费赠阅地点以提高公众对于地方法律规定的知晓程度。
三是要将公众参与地方立法作为一项制度建立起来。在此次武汉市采取向公众征求立法建议以制定武汉市2008年立法计划之前，武汉市公众参与立法主要是参与对立法草案的讨论，这对于将公众参与地方立法作为一项制度建立和完善起来是远远不够的，公众参与立法应当贯穿于立法计划制定、立法起草、立法提案、立法审议等各个过程，并应充分运用法规草案公开登报、网上征求意见、立法听证会、座谈会、论证会等各种形式，广泛征求社会各阶层、各方面的意见。目前，广州市已出台了《广州市规章制定公众参与办法》，将公众参与界定为是指公众参与规章立项、起草、审查、实施等环节并提出意见，行政机关决定是否采纳并及时反馈的活动，并制定了一系列具体的规定。武汉市政府在建立完善公众参与地方立法制度时应当在立足本地实际情况的基础上，学习其他地区的先进经验。
汉
政
府
法
制
网
