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一、暂扣与没收物品的合法性问题
物权是具有“排他性”的私权利，《物权法》已明确划分了公权与私权的界限，如果行政执法机关不依法行政，就有可能侵犯公民、法人的物权，引起行政诉讼。这就对行政执法中涉及财产内容的处罚与强制措施提出了更严格的要求，当下为公众质疑得最多的城管“没收式执法”将受到物权法的挑战。那么，城管没收无证经营小贩的工具和商品，与物权法保护私有财产的精神是否冲突？一些人认为，城管只能罚款不能没收，没收物品若损毁还可索赔；而某城管则称，执法有理有据，暂扣物品受罚后可以领回，与物权法不冲突。笔者认为，要讨论暂扣与没收的合法性问题，必须对两种执法手段的性质加以区分。暂扣属于行政强制，其目的是为了制止无证摆摊设点的违法行为，同时也是督促违法当事人接受行政处罚的一种手段，暂扣物品在当事人接受调查处理后一般应予退还，除非执法机关对暂扣物品给予没收的行政处罚。因此，城管执法中的暂扣手段，并不违背《物权法》的规定。至于上文提及的一些人关于城管只能罚款不能没收的认识，是没有弄清楚没收也是行政处罚的一种。作为对当事人违法行为的一种惩戒，对其科以财物或人身的处罚，是行政机关享有行政处罚权的法理所在，只要法律明确赋予了行政机关“没收”的行政处罚权，则同样不存在违反《物权法》一说。国家行政学院应松年教授在接受记者采访时曾对此问题发表过如下意见：“《行政处罚法》确实是城管集中行使处罚权的法律依据，不过根据法律原文规定，处罚方法应该是‘没收违法所得、非法财物’，或者‘责令停业停产、暂停执照’。由于地摊商贩售卖的商品绝大部分是合法购进或者自行生产的，并不符合‘违法所得’与‘非法财物’的标准；而大部分商贩没有申请执照，也谈不上‘暂停执照’，因此如果没有非常明确的法律依据，任何机关和个人是不能够随意地去没收包括流动摊贩在内的他们的生产工具，或者是他们其他的私人财产。”应教授在这里提出的问题，并不是当然认为城管执法中不能没收他人财物，而是强调指出现行的法律依据有许多不明确的地方，以及目前城管没收处罚中存在着“程序问题”，即在没收时未严格依照告知被处罚者并对其说明处罚理由、让其申辩、决定处罚以及允许对方进行起诉几个程序来进行。
要解决这个问题，笔者认为应从以下两个方面入手：
一是尽快完善城管综合执法的立法。当前城管综合执法的依据是《行政处罚法》第十六条的规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”也就是说，城管综合执法队伍是行政管理体制改革的产物，是政府部门行政执行权的一种横向配置。但是由于其集中执行的是过去其他行政机关的行政处罚权，如果没有新的立法规定，其执法权限也只能以过去其他行政机关所依照的执法依据为准。这就出现了应松年教授指出的问题，过去工商管理行政法规在取缔无证经营行为时没收处罚仅限于“没收违法所得”和“非法财物”，并不包括“没收违法经营的工具”。为此，适应城市管理的需要，我们必须加快城管综合执法的单项立法进程，总结2000年以来城管综合执法在全国各地试点的经验，逐步地在地方性法规中明确其享有“没收违法经营的工具”的行政处罚权，条件成熟时争取将有关城管综合执法规范上升为行政法规。以武汉市为例，应尽快将《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（市政府137号令）上升为地方性法规，并增加有关的内容。与此同时，该地方性法规还应对城管的体制、职权、执法权限、执法程序和执法人员资格进行严格规定；明确除没收非法所得时可没收种类物——货币以外，没收物品仅限于直接用于违法经营的特定物——生产工具和经营工具，不包括当事人的其他私有财产；对小摊贩用于销售的商品，如系合法取得的财物，不得没收，只能予以暂扣；界定可以采用暂扣等行政强制措施的执法范围，将城管执法中应采取对当事人损害较小的执法方法作为一条执法原则予以明确，对一些轻微的或初次违法行为考虑采用警告、教育等处罚方式，而不采用行政强制措施，以杜绝当前城管执法中“踹摊”等不文明执法方式的出现。
二是加快《行政强制措施法》等行政程序立法进程。现阶段我国行政程序立法相对滞后，规范行政机关具体行政行为程序的法律仅有《行政处罚法》和《行政许可法》，行政执法中大量采用的行政强制措施行为目前都无程序法可依。因此，必须加快以《行政强制措施法》等为代表的行政程序立法进程，规定行政机关在行政执法过程中必须尽到在合理期限内告知当事人享有陈述、申辩、获得救济的合法权利等法定义务，以及采取其他有利于维护公权力与私权利之间的平衡的执法措施，如规定行政执法机关非经法定程序不能随意处置暂扣物品（对当事人在暂扣期满后拒绝领回暂扣物品或找不到当事人的情形，可由财政部门依法处置或予以提存）；对因行政执法机关及其工作人员过错导致暂扣物品毁损的，应予以国家赔偿。
二、拆除违法建筑时涉及的物权保护问题
我们知道，在规范行政机关行为方面，《物权法》提出了更高更严的要求。这就要求政府有关部门在进行征地拆迁、城市开发与城市规划、用地审批、违法建筑拆除、税收征管等行政管理过程中，必须牢固树立物权观念，特别是要注意尊重和保护私人财产的所有权、用益物权和不动产的相邻权。以当前城管综合执法中占据较大比例的违法建筑的拆除为例，如果没有经过全面的案件调查和走完相应的行政执法程序就予以强拆，极可能会侵犯公民的物权，引发一些新类型行政案件。为此，城管执法部门必须组织执法人员深入学习领会《物权法》的精神和有关规定，积极开展相关问题的调查研究工作：
一是要注意调查研究拆违中如何保护私人财产的所有权和用益物权问题。当前拆违工作中执法人员面临的两个最棘手的问题是：城市私房改建中违法建筑的认定以及在村集体所有的土地上搭建房屋的性质认定。违法建筑的认定，严格说来应以是否经规划部门审批为准，但由于当前城市规划部门严格控制对城市居民建私房和村民个人建房的审批（一些地方近年内已基本停批），致使一些确有需要的城市私房危房改建项目（经房地部门鉴定属于D级危房）和因人口自然增长需正常分户的村民个人建房（经村集体讨论同意后分配宅基地）得不到规划审批。对这些建设项目，如果一律认定为违法建筑予以拆除既有失公允，也不利于保持社会的和谐稳定。为此，政府应组织规划、房地、城管等相关部门建立起违法建筑认定的协调会议机制，对住房确有困难、所建房屋基本符??对面积超标的部分由城管部门组织拆除（原则上要求建房者自拆，使其能保留一些建筑材料以减少损失）。对经协调会议认定该建房涉及有关部门存在不作为（如已向规划报批但无正当理由不予受理或审批的）或乱作为（如规划、房地、城管等部门的工作人员违法收取费用或有其他违规行为致使该违法建筑取得相关证明而建成的）行为的，交由纪委监察部门依法追究责任人的行政执法过错责任。此外，为避免出现差错，城管执法人员在办理拆违案件时，应全面调查核实房屋的建设主体，尤其是对当前村民违章建房中出现的以村民名义建房但实际出资者另有他人的情形，要在案件的调查阶段充分走访村委会和有关知情人员，弄清真实违法主体后再严格按程序予以拆除，以避免房屋拆除后有关利益关系人提起行政诉讼要求城管部门赔偿损失的情况出现。此外，对违章建筑已出租给他人居住的情形，城管部门在作出最后的强拆决定时应留出合理的时间给居住人用于搬迁。
二是要注意调查研究拆违中如何保护不动产的相邻权问题。不动产由于不能移动，相邻的占有人之间如因不动产的利用而产生冲突与矛盾时，就需要法律加以协调。在城管拆违执法中，涉及不动产相邻权问题引起的矛盾与冲突时有出现，主要表现在以下两个方面：一是当事人违法建设引起邻居投诉其损害了通行、通风、采光等相邻关系；二是拆除当事人违法建设过程中对邻居合法的房屋造成一定损害。对前者，城管执法人员要注意及时处理相邻人的投诉，及时制止违建行为，并在案件调查阶段做好相关人员的调查笔录。对因客观情况（如违建人住房确有困难或确属危房需要改建的）一时难以拆除的，请规划、房地部门论证是否可以补办建房手续，同时可请居民委员会或村民委员会一道做好相关人员的协调安抚工作。对后者，则要求城管执法人员在拆除违法建设时做好与相邻房屋的隔离保护工作，及时清理好拆违现场，避免给相邻人的生活带来不便。
总之，物权法正式施行后，不仅将出现《物权法》和有关城管行政法律法规之间发生冲突的情况，而且会对城管执法实践提出更多的要求，带来更大的挑战。为此，我们必须尽快完善有关城管执法的立法，严格规范执法程序，同时加强对城管执法人员有关《物权法》的法律知识培训，做到既切实履行好城市管理职责，又在执法实践中注意保护好公民、法人合法财产的物权权利。
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