让地方“超速立法”回归质量本位

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来源：国务院法制办网站 时间：2008年10月15日 08:57 阅览：1672

    法制日报 刘行

　　立法需要数量，更需要质量，因为立法本身无论如何都不是目的，而只是手段。立法质量作为法律体系的生命线，是依法治国，建设社会主义法治国家的重要基础和依据

　　针对近年来地方立法出现攀比的不良风气，安徽省法制办负责人近日呼吁地方立法不能比这样、比那样，求大求全，急于求成，制定出一些华而不实、半生不熟的地方立法。应当以民生为本，考虑条件是否成熟，条件不成熟的就“超速立法”，结果很可能是好事不能办好(10月7日《法制日报》)。

　　不可否认，自从现行宪法和法律赋予地方以立法权以来的20余年，地方立法取得了令人瞩目的成就，数目庞大的地方立法不仅为构建以宪法为核心的社会主义法律体系作出了贡献，而且通过细化国家立法规定、补充国家立法“空白”，保证了我国宪法和法律的实施，对社会主义市场经济和民主法制建设起到了十分重要的作用。但我们也应看到，在当前立法整体进入快车道的大背景下，地方立法的确在不同程度上存在只求数量、忽视质量，盲目攀比，求速求快而不求质和效的突出问题。从这个意义上说，安徽省此次喊停“超速立法”，可谓切中要害，有利于地方立法回归注重质量和效用的本位。

　　对于目前不计其数的地方立法文件，尽管在理论上我们不否认其中大多数是质量较好的，但从一些司法实践来看，其中也不乏“应景”之作。概括起来，此类地方立法主要有三类：

　　一是重复法律规定型。突出地方特色和个性本是地方立法的灵魂所在，也是地方立法在国家法律与本地实际情况之间扮演中介角色的关键所在，但目前不少地方立法大量重复国家法律的规定，比例一般在20-30%，有的甚至更高，许多条文不是直抄法律规定就是简单变换语法结构。

　　二是不计操作型。地方立法尤其是实施性地方立法的主要功能在于将国家法律精细化，使其更具可操作性，便于法律的遵守和执行，但许多地方立法却因盲目赶进度或者论证不充分、条件不成熟而大量使用模糊用语，这样的立法在起点上就决定了无法操作。

　　三是滞后冲突型。法律是时代的产物，地方立法也要与时俱进，根据国家法律和形势的变化作及时适当的修改和废止，但由于只注重立法数量，追求立法的“从无到有”，而忽视对现有立法进行“回头看”，因而在国家相关立法已作修改或废止的情况下，许多地方立法却仍无动于衷，任凭错位和冲突发生，不仅不利于国家法律的有效实施，相反还阻碍国家法律的正常实施。

　　其实，在现行宪法和法律框架中，并不缺乏规范地方立法的标准和条件，即地方立法应“根据本行政区域的具体情况和实际需要”。也就是说，对于地方立法，只有同时满足“具体情况”和“实际需要”两个条件，才可以进行，如果不同时具备这两个条件，则不能进行。具体来理解，这里的“具体情况”即指地方的特色和个性，而不是指全国范围内共同的、已为法律所有效规范的情况；这里的“实际需要”即指地方立法要强调“一切从实际出发”，注重实用性，反对看起来挺美，但没有什么实际用处的“花瓶”。如果国家立法已经完善，或者地方立法条件、相关问题论证还不成熟，则不应仓促立法。

　　当前，我国正处在快速行进的法治化道路上，没有一定数量的包括地方立法在内的立法固然不可能建成完整统一的社会主义法律体系，但立法需要数量，更需要质量，因为立法本身无论如何都不是目的，而只是手段。立法质量作为法律体系的生命线，是依法治国，建设社会主义法治国家的重要基础和依据，乃至于“从立法质量这一页，可以窥一个国家立法乃至其法律文明之全貌”。

　　因此，一方面，我们希望安徽省此次叫停地方“立法超速”，能真正付诸落实，并产生扩散效应；另一方面，则希望更多的地方立法者能切实转变观念，进一步完善刚性制度，为地方立法“立法”。惟有如此，才能保证地方立法从整体上回归质量的本位。