(2008月11月11日)

    近五年来，我市始终坚持把深化行政执法责任制作为促进依法行政的重要基础性工作，全面贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》，积极探索，创新机制，为推进法治政府和“两型”社会建设营造了良好的法制环境。现将五年来我市推行行政执法责任制的主要作法汇报如下:
    一、理顺职责，健全制度，牢牢抓住实施执法责任制的基础环节
    五年来，市政府在总结过去“三清理、两规范”工作的基础上，进一步理顺职责，健全制度，不断夯实执法责任制的工作基础。
    一是全面梳理执法主体、依据和职权。《若干意见》下发后，市政府及时动员部署，制定统一标准，组织各级行政机关对照现行的法律法规规章，动态进行梳理和归纳。各级行政机关按照法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章的层次分类排序，列明目录。同时按照行政许可、征收、强制、处罚等八大类别确定执法职权。通过梳理，至2005年底共界定市区两级共有行政执法主体857个，现行有效的执法依据1541件，执法职权3721项。
    二是深化分解执法职责工作。在清理执法主体、依据、职权基础上，各级行政机关按照市政府的部署，以岗位为基础，编制执法流程图，明确执法环节，确定执法方式，规定执法时限，并将法律、法规、规章赋予的法定职责层层分解落实到执法机构、执法人员，通过采取签订责任书、责任状等形式，规范岗位职责。同时，根据执法机构和执法人员违反法定义务的不同情形，依法确定其应当承担责任的种类和内容，落实执法责任，解决执法机关及执法人员应该“干什么”、“如何干”以及“承担什么责任”的问题。如公安部门制定了管段、巡逻等各警种的责任制，将执法目标细化，落实到具体执法岗位和民警，仅公安交管领域就细化了64条执法标准，编列交警各岗位职责、制度、流程63项2000余条。
    三是健全完善执法责任制的相关制度。全市各级行政机关结合实际，建立健全了法律法规规章的宣传、执法人员培训、执法公示、规范性文件备案、举报投诉回访、执法考核评议、违法执法责任追究等16项执法制度。2004年，结合贯彻《行政许可法》，市政府统一规范了实施行政许可的听证制度，并指导和督促各级行政机关建立健全行政许可申请、受理、审查、监督检查等环节的8项制度及19种法律文书。各级行政机关还根据法律法规规章立改废的情况，及时调整和完善公示内容，将执法权限、标准、条件、程序、收费、监督渠道等向社会全面公示，进一步完善执法公示制。在此基础上，市政府建立了政府信息公开制度，要求各级行政机关主动通过政府网站、新闻媒体、信息公开栏等各类传媒，及时向社会公布包括市政府规章、城市规划、环境保护、社会救济、拆迁安置等与公众密切相关的21类重大事项。
    二、完善评议考核，牢牢抓住实施执法责任制的关键环节
    一是制订行政执法责任制考核办法。为进一步规范行政执法评议考核工作，市政府于2007年出台了行政执法责任制考核办法，对考评主体、方式、程序、结果运用等作出明确规定。规定市、区人民政府是行政执法责任制评议考核工作的领导机关。市、区人民政府法制工作机构具体组织实施行政执法责任制年度评议考核工作。行政监察机关按照职责参与行政执法责任制年度评议考核工作。各执法部门也结合实际，制订本部门的执法责任制考评办法，规范考评主体、程序和标准，使执法考评工作纳入法制化、规范化轨道。
    二是实行通用目标和专用目标相结合的考评制度。2004年，市政府开始探索实行通用目标和专用目标相结合的执法质量考核体系，力求客观评价各级行政机关推行执法责任制的水平。经过四年的实践，已形成市政府每年年初下达反映执法共性要求的通用目标，各执法部门制定反映其执法专业特点的专用目标的考核标准，涵盖了规范性文件管理、执法日常监管、执法案件办理、执法规范程度等多项内容。市公安局还针对每个个案建立案件质量审核卡，加大了日常执法质量考核在年度考核中的份量。市国税局利用现代化的信息管理手段，引进先进的管理体系，提高了评议考核的公正性和准确性。
    三是积极探索引入外部评议。为促进行政执法评议考核更加公开、公平、公正，今年我市积极探索，大胆创新，引入行政执法外部评议。市政府下发评议考核方案，组织法制机构精心设计了1500份外部评议考核意见表，通过13个区政务中心向行政管理相对人征求对市政府47个执法部门公正执法、文明执法情况的意见；通过召开座谈会征求市、区人大代表、政协委员意见；通过市政府法制网站公开征求社会各界的意见。
    三、规范执法行为，牢牢抓住实施执法责任制的重点环节
    行政执法行为的规范程度是衡量行政执法责任制实施效果的主要指标。我市自1995年实施行政执法责任制以来，每年都重点抓一至两项执法行为规范工作。近五年来，市政府组织各级行政机关开展了案卷评查、规范行政处罚自由裁量权、实行电子监察、规范收支两条线等规范执法行为工作。
    一是开展案卷评查。市政府先后出台了行政处罚、行政许可案卷标准，连续十年坚持开展行政执法案卷集中评查和通报活动。去年，重点抽查了25个行政许可实施机关的799份案卷，逐一书面反馈评查结果，相关部门均认真予以整改，着力解决行政许可受理、决定、送达环节不规范、不便民等问题。
    二是规范行政处罚自由裁量权。2007年市政府在全市执法机关中开展了规范行政处罚自由裁量权工作。今年结合推行“先教育规范、再限期整改、最后依法处罚”的三步式执法程序予以深化。通过全面清理行政处罚依据、细化行政处罚自由裁量标准、界定三步式程序实施范围、规范行使自由裁量权程序等工作，依法合理压缩执法机关及其执法人员的权力弹性空间，防止行政处罚自由裁量权的滥用。45个市级行政执法部门在1803项违法行为处理中实施三步式执法程序。具有行政处罚自由裁量权的46个市级行政执法部门，已对其主管实施的917件法律法规规章中的3953个条款的实施，制定12825条细化标准，并于今年10月底以前全部对外公示，接受公众监督。
    三是实行行政许可、行政处罚的电子监察。去年初，我市具有实时监察、预警纠错、绩效评估、信息服务四大功能的行政审批电子监察系统正式投入运行，实现了对市、区两级行政审批事项办理情况的在线监察，去年4月份以来，系统共发出黄牌15次、红牌21次，均及时督促市、区相关部门进行了整改，对3名责任人进行了诫勉谈话。去年8月份以后，红、黄牌数量已基本降为零，超期办理现象完全杜绝。行政审批行为进一步规范，行政审批效率明显提高。截止目前，累计监察到审批办件105万件，提前办结率平均达到91%。今年，我市进一步扩展电子监察系统的功能和作用，实施行政处罚纳入电子监察系统的试点。选取市城管局、市药监局作为首批试点单位，将行政处罚的整个业务流程即案件来源、初查核实、立案、调查取证、案件审查、告知、领导批准、处罚决定（送达）和执行纳入电子监察系统，选定主体监察、程序监察、时限监察、结果监察、事后监察和逻辑监察等六个方面的监察内容，并选取了十七个监察点进行监察，具体包括执法主体、执法人员、行政处罚决定、执行情况、行政复议、行政诉讼等，特别是针对今年工作的重点，将是否依法适用三步式执法程序、行政处罚决定是否符合行政处罚自由裁量权细化标准作为监察重点。目前，城管、药监领域的204个执法点已于10月1日上线试运行，对实现对行政处罚的监督，进一步规范行政处罚行为起到了积极的促进作用。明年将在试点的基础上，逐步在全市推广。
    四是规范收支两条线工作。我市以清理规范罚没收入为突破口，取消了对执法部门的罚没款按比例分成的作法，把罚没收入与部门预算彻底脱钩、与工作人员收入彻底脱钩，严禁“以罚代管”和“以收费、罚款养人”，强力推进执法部门罚没收入收支脱钩工作。经过几年努力，目前，我市市直执法部门、区级政法部门、13个区的253个执法部门相继实现了罚没收入收支彻底脱钩。各区还根据自身财力状况，合理确定经费保障水平，切实保障区级执法部门的运行经费。据统计，仅去年就追加执法部门经费共计6714万元。
    四、落实执法责任，牢牢抓住实施执法责任制的核心环节
    实施行政执法责任制，关键在于执法责任的落实。违法执法行为是否受到真追实究，是检验行政执法责任制实施状况的核心内容。五年来，市政府采取多种有效措施，下大力气开展违法执法责任追究工作。
    一是健全完善制度，强化监督机构。继2004年我市出台行政过错责任追究办法后，市政府又相继制定了查办责任追究案件程序、行政投诉、建立健全公务员退出机制、国家公务员离岗培训等一批规范性文件，进一步完善了违法执法责任追究制度体系。同时，为整合行政投诉资源，畅通投诉渠道，市政府调整合并了市改善经济发展软环境投诉督办中心、外商投诉中心、舆情监测等机构和市监察局的相关职能，组建了市行政投诉中心，集中受理对各级行政机关及其工作人员违法违纪行政行为的检举。全市15个区（含两个开发区）和市直各部门都相继成立了行政投诉机构，形成了上下联动、协调一致的行政投诉工作网络。
    二是把握工作重点，强化责任追究。市政府组织政府各部门公布了举报电话、网上举报信箱，建立舆情信息处理机制，切实发挥信访举报、新闻报道发现违法执法案件线索的积极作用。市政府还相继以依法查处行政审批、违法用地、违法建房、违法填湖以及不作为、乱作为等方面的违法执法案件为突破口，不断加大违法执法行为的查处和追究力度。据统计，2003年至今年6月，全市共有1632名行政执法人员因违法执法受到责任追究，其中受到党纪政纪处分 640人，行政处理992人。
    三是强化警示教育功能，健全防范机制。市政府坚持惩防结合的方针，通过多种手段，预防和减少违法执法错案件。2004年政府组织全市各级行政机关开展为期一个月的以案学法讨论活动，以冠生园违规改制中的行政不作为、乱作为案件为典型案例，请法律专家点评。各区、各部门采取召开行风评议会、执法监督员座谈会、对错案“回头看”等形式查摆问题。针对查摆出的突出问题，进一步完善制度，堵塞漏洞，以防范行政不作为、乱作为。2005年，市政府将历年行政复议典型案例进行分析、整理和汇编，下发到全市各级行政机关，举一反三，以案学法。今年，推行行政首长出庭应诉制度，引导行政首长通过行政审判查找漏洞，规范执法行为。组织监察机关定期对查处的违法执法案件通过书面通报、召开案件通报会、讨论会和向社会公开曝光等方式，警示教育广大行政机关工作人员。针对案件中暴露出的执法薄弱环节，市政府还组织相关部门及时建章立制，强化监督和管理，防止类似事件的再次发生。
    推行行政执法责任制，全面推进依法行政，是市县政府的一项法定职责，意义重大、影响深远。我市将进一步加强对贯彻落实《纲要》、《若干意见》和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》工作的领导，认真总结经验，虚心学习兄弟单位的做法，解放思想，广开思路，加快步伐，切实把我市推行行政执法责任制工作提高到一个新的水平。