主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

    我受市人民政府的委托，向市人大常委会报告2007年以来我市推进依法行政工作的情况，请予审议。

    一、主要作法和成效

    近两年来，在市委领导下，在市人大常委会的监督下，市政府按照落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，围绕建设法治政府、服务型政府的目标，以贯彻《国务院全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）和《武汉市执法责任制工作条例》（以下简称《条例》）为主线，精心组织，全面部署，狠抓落实，推进了全市依法行政工作的深入开展。

    （一）高度重视，统一规划，切实加强依法行政工作的组织领导

    一是健全领导体制和工作机制，坚持把推进依法行政工作作为“一把手”工程来抓，摆上重要议事日程。新一届市政府组成后，明确要求全市各级行政机关把贯彻《纲要》和《条例》作为建设法治政府、服务型政府的重要抓手，并在组织领导、提高认识、健全工作机制等方面采取措施。今年年初，市政府召开政府常务会议对依法行政工作进行了专题研究和部署，确定年度任务和目标。市政府相继制发了《关于推进依法行政工作要点》、《关于加快服务型政府建设的若干意见》和《关于围绕“两型社会”建设完善城市管理体制的若干意见》等文件，先后多次召开专题会议，部署各级行政机关围绕“深化行政管理体制改革”、“加强电子政务建设”、“文明执法教育”、“规范行政处罚自由裁量权”等主题推进依法行政。按照市政府的统一要求，各级行政机关建立了由主要领导负总责、法制或者相关机构具体实施的依法行政领导体制和工作机制，并结合各自实际，制定工作方案，认真组织实施，促进依法行政工作的落实。

    二是认真组织宣传和学习培训。坚持将依法行政宣传教育和学习培训作为基础性工作来抓，纳入每年推进依法行政工作要点。市政府把依法行政知识列入“五五普法”和公务员培训的重要内容，编辑出版《依法行政理论与实务读本》，通过专家论坛、媒体报道等多种形式加大依法行政宣传力度，积极营造推进依法行政工作的良好氛围。建立完善了领导干部学法制度、行政执法人员资格培训和定期轮训制度，通过举办依法行政培训班、报告会、法制讲座等形式，分级分类组织各级领导干部、行政执法人员系统学习《纲要》、《条例》、《行政许可法》、《行政处罚法》和《行政复议法》等规范政府共同行政行为的法律法规，以提高行政机关工作人员依法行政的意识和能力。据统计，仅今年文明执法教育活动期间，全市就有1149个行政执法单位的57577人参加培训，共组织学习讨论4436场次，组织辅导讲座、报告会1294场次。

    三是狠抓年度检查和评议考核。坚持建立年初有目标、日常有检查、年终有考核的依法行政监督检查机制，明确把各区政府和市政府各部门依法行政情况纳入市政府督查考核范围。建立依法行政情况报告制度，每年年底前，要求各区政府和市政府各部门对依法行政工作情况进行认真检查，总结成绩，查找问题，提出改进措施，并向市政府书面报告。今年9月，市政府对47个市级执法部门推进依法行政情况逐一进行了评议考核，抽查执法案卷、基础台帐、制度规范等近3000份，发放社会评议调查表1450份，评议考核结果将予以通报。

    （二）转变职能，深化改革，切实推进法治政府、服务型政府建设

    一是加快政府职能转变。首先，强化公共服务职能。进一步把政府经济管理工作的重点转移到为市场主体提供优质服务和创造良好环境上来，更加注重把政府工作的重点、政策支持的重点、财力保障的重点逐步向社会领域、公共事业倾斜，把新增财力主要用于改善民生，加大对社会事业、社会保障等方面的投入；其次，优化政府机构设置。组建市商务局、国土资源和房产管理局、规划局，理顺部门职能分工。第三，完善城市管理体制。依法充分授权各区，最大限度放权，已明确调整或下放规划、土地整理、投资项目、建设项目、城市管理、功能区管理以及工商、教育、卫生、环保等30余项管理权限到各区，强化属地管理，探索建立权责明晰、责随权移、费随事转、各尽其责的管理体制，减少管理层次，降低行政成本，提高行政效能。目前，市政府正抓紧研究制定相关配套政策和实施细则，确保改革目标落实到位。

    二是深入推进政务公开。除法律法规规定不能公开的事项外，市政府组织各级行政机关将所有行政管理和公共服务事项，都通过政务网站、政府公报、信息公开栏以及报刊、电视等渠道向社会公开。目前，全市已建立统一的市、区、街、社区四级政府信息公开网络体系，累计向社会主动公开的政府信息已达58万条，回复各种政府信息公开事项咨询32万余人次，回复率100%。“中国武汉”政府门户网站可提供900余种应用表格下载、2100多项网上公众服务项目。各区政府、市政府各部门、全市224个街乡镇和889个社区、15个区级政务服务中心、645个区属委办局都连上了政府网络平台，政务网已成为政府面向社会公开信息、交流互动、在线办事的重要平台。今年，市政府还着手整合现有的68条公共服务电话，除110、119、120、122等应急求助热线外，其余电话实行“12345”一号通，24小时人工接听、解答、办理市民来电，解决号码过多、市民难记、部门相互推诿等问题，整合后的服务电话平台已于10月28日试运行。

    三是深化审批制度改革。首先，清理规范审批项目和方式。按照依法设置原则，先后取消、调整行政审批项目1300项，保留行政许可项目196项、非行政许可审批项目51项，企业注册登记的前置条件由361项减为131项，88项行政许可项目和22项非行政许可审批项目下放到区级。其次，精简行政审批程序。按照构建“政务超市”的要求，41个具有行政审批职能的市直部门和15个区级政务服务中心实现了行政审批“一个窗口”集中办理。基本建设和工商注册登记领域初步建立了并联审批工作制度。行政审批工作流程进一步简化，审批效率进一步提高。据统计，我市实施的行政审批项目流程均控制在4个以内，承诺办理时限缩短三分之一，并联审批项目的承诺办理时限缩短50%。第三，实行电子监察。2006年底建成运行具有实时监察、预警纠错、绩效评估、信息服务四大功能的行政审批电子监察系统，实现了对市、区两级行政审批事项办理情况的全程在线监察。截止今年9月底，累计监察审批办件96.7万件，提前办结率平均达到91%，超期办理现象完全杜绝。

    四是完善财政保障机制。去年，市政府以清理规范罚没收入为突破口，严格执行罚缴分离和收支两条线制度，把罚没收入与部门预算脱钩、与工作人员收入脱钩，严禁“以罚代管”和“以收费、罚款养人”，在实现市直执法部门和区级政法部门收支脱钩的基础上，完成了13个区的253个执法部门罚没收入收支脱钩工作，我市执法部门已基本实现收支脱钩。今年，市政府还重点推进执收部门收费收入的规范管理，对市直执收部门收费项目、标准和收支规模等进行了全面清理摸底，出台了《武汉市行政事业性收费收支管理办法》，明确收费的征收、使用、预决算和监督检查规定，着手建立收费收入规范管理的长效机制。

    （三）规范决策，加强立法，切实提高行政决策水平

    一是健全行政决策机制。市政府先后出台了政府工作规则、重大决策程序、重大行政决策事项听证、专家咨询等规定，实行决策公开、论证、集体讨论等制度和程序。今年，市政府组织召开了机场高速、二环线、三环线等多个重大工程建设项目的听证会以及十一五规划实施的中期评估会，全市背街小巷道路改造也首次实施公示制，涉及81个街道502个社区的2200条道路改造方案均听取社区居民意见，着力构建公众参与、专家咨询论证和政府决定相结合的行政决策机制。与此同时，市政府还始终坚持法律审查制度，明确将依法行政确立为政府行政决策的基本原则，组建了法律专家咨询委员会和政府律师顾问团，积极发挥法制机构的参谋、助手作用，法制机构负责人列席政府常务会，参与重大决策、重要文件、协议合同的制定已形成制度。据统计，市政府每年就立法、行政管理体制改革、房屋拆迁等问题召开法律专家论证会近百次，经法制机构审查的文件、合同和处理的案件、争议等近400件，市政府近年出台的规范性文件没有出现违法问题。

    二是健全立法工作机制。市政府着眼解决武汉市经济社会发展的主要矛盾和问题，着眼解决与人民群众切身利益相关的社会热点和难点，着眼促进政府公共服务和社会管理职能的有效履行来安排立法项目，建立健全立法工作程序，组织开展调研，坚持开门立法，广泛吸收来自社会各界的意见和建议，扩大公众参与程度，提高制度规范质量。2007年1月至今年9月底，市政府共提请市人大常委会审议地方性法规草案9件，制定、修订市政府规章18件，涉及“两型社会”建设、城市管理、市场监管、社会保障等领域。所有地方性法规、规章草案都通过报纸或政府法制网面向社会公开征集意见，收到反馈意见近万条。有关经济适用房、廉租房管理、个人建设住宅、烟花爆竹燃放、户外广告设置、精神卫生、查处违法建设等立法项目引起了市民的极大关注，市民有益的意见和建议均得到充分考虑和吸纳，增强了立法的公众认同度和可操作性。

    三是健全规范性文件管理机制。市政府修订出台了规范性文件管理办法，将规范性文件的事后备案监督改为事前审查，明确部门规范性文件未经同级政府法制机构合法性审查不得公布实施，从而在源头上保障各级政府部门抽象行政行为的合法有效。据统计，自去年4月1日实施以来，市、区政府法制机构事前审查规范性文件590件，反馈修改意见1279条，制定部门均依法予以纠正。与此同时，市政府还组织各级行政机关集中开展了三次规范性文件清理，清理规范性文件3196件，修订废止阻碍全民创业、民营经济发展、“两型社会”建设的规范性文件27件，促进了法制统一。

   （四）规范执法，完善考核，切实推行行政执法责任制

    一是巩固执法责任制基础工作。去年以来，市政府围绕“职责到岗、到人”的目标，组织各级行政机关进一步梳理执法依据、分解执法职权。目前，市级执法部门均以岗位职责说明书或责任状等形式确定所属执法机构和执法人员的责任，着力解决行政机关及其工作人员“到底应该做什么以及怎么做”的问题。与此同时，市政府还要求各级行政机关按照《纲要》、《条例》的规定，结合法律法规规章立、改、废的情况，进一步健全完善执法主体资格认证、执法培训、执法审核、执法公示、行政许可听证等18项执法制度，规范执法程序、文书和各类执法案件管理规范。市政府先后出台了行政处罚、行政许可案卷标准，连续十年坚持开展行政执法案卷集中评查活动。去年，市政府组织法制机构重点抽查了25个行政许可实施机关的799份案卷，逐一书面反馈评查结果，相关部门均认真予以整改，解决行政许可受理、决定、送达环节不规范、不便民等问题。

    二是规范行政处罚自由裁量权。针对行政执法实践中存在的轻错重罚、重错轻罚、执法随意等问题，去年以来，市政府在执法机关中开展规范行政处罚自由裁量权工作，通过全面清理行政处罚依据、细化自由裁量标准、规范行使自由裁量权程序等，依法合理压缩执法机关及其执法人员的权力弹性空间，防止行政处罚自由裁量权的滥用。据统计，具有行政处罚自由裁量权的46个市级行政执法部门，已对其主管实施的919件法律法规规章中的3948个条款的实施，制定12808条细化标准，并于今年10月底以前全部对外公示，接受公众监督（具体情况见附件）。市政府还同步开展电子监察系统延伸到行政处罚领域的试点工作，初步确定把行政处罚的主体、程序、时限、裁量、信息等5项重点内容纳入全程监控。目前，城管、药监系统的204个执法点已于10月1日上线试运行，明年将在全市逐步推开。

    三是推行文明和谐执法。近年来，市政府注重引导各级执法机关强化“依法行政、有情操作”的执法理念，健全疏堵结合、宽严相济、文明和谐的执法机制。今年，市政府在全市推行先教育规范、再限期整改、最后依法处罚的三步式执法程序，组织各级执法机关落实“处罚与教育相结合”的原则，对非主观故意的一般违法行为，改变过去重罚轻管的做法，实施向当事人宣传法律的执法步骤，给予当事人自行纠正的机会。据统计，目前已有45个市级行政执法部门在1799项违法行为处理中实施三步式执法程序（具体情况见附件）。市政府还组织各级执法机关创新人性化的管理方式，寓管理于服务，努力实现法律效果和社会效果的统一。如城管部门实施轻微违法首次免罚制，推出“温馨告知卡”、“服务联系卡”、“跟踪问效卡”等服务举措，国土、规划、劳动、工商、物价等部门通过政务网站、局长信箱全天候受理咨询、信访等事宜，受到市民欢迎。

    四是健全执法责任制考核体系。2004年开始，市政府开始探索实行通用目标和专用目标相结合的执法质量考核体系，力求客观评价各级行政机关推行执法责任制的水平。经过四年的实践，已形成市政府每年年初下达反映执法共性要求的通用目标，各执法部门制定反映其执法专业特点的专用目标的考评标准，涵盖了制度建设、规范性文件管理、行政监督、执法日常监管、执法案件办理、执法规范程度等多项内容。市政府还出台行政执法责任制考核办法，对考评主体、方式、程序、结果运用等作出明确规定，逐步实现了考评工作的制度化、规范化。通过完善考核评价体系，各执法部门增强了依法履行职责的意识，加大了规范执法的力度。据统计，2007年至今年9月底，全市各级行政机关实施具体行政行为1698万起，经行政复议、行政诉讼、行政赔偿确认行政机关违法或不当的109起。

    （五）接受监督，强化追究，切实落实依法行政工作责任

    一是自觉接受外部监督。首先，重视人大监督和政协的民主监督。依法向市人大常委会备案规章和规范性文件，认真办理人大议案、代表建议和政协建议案、提案，对人大开展的专项法律法规实施情况的检查以及政协的有关调研等工作，均精心准备，积极配合。今年，市政府首次年中向市人大常委会汇报《政府工作报告》执行情况，并对代表提出的意见和建议逐一落实。第二，重视司法监督。规范行政应诉工作，积极引导各级行政机关行政首长出庭参与行政诉讼，依法执行法院判决，定期研究司法实践中反映出的共性问题，改进执法工作。第三、重视社会监督。畅通群众实施监督的渠道，主动接受社会评议，建立舆情信息处理机制，完善群众举报违法行为制度，认真调查核实人民群众检举、新闻媒体反映的问题，依法做出处理。据统计，今年文明执法教育活动期间，全市共组织行政相对人座谈1694场次，搜集社会各界意见和建议11129条，查摆问题5351个，提出整改措施3716条。2007年至今年9月底，市行政投诉中心接待群众来访、来电、来信2998件（次），受理有效投诉902件，全部办结办复。

    二是积极开展专项执法监督。市政府进一步加强复议监督，认真贯彻落实《行政复议法》，充分发挥行政复议制度化解行政争议、维护社会稳定和监督纠错功能。据统计，2007年至今年6月底，全市共收到行政复议申请822件，受理685件，其中维持395件，占受理案件总数的55%，撤销、确认违法、责令行政机关履行法定职责20件，占5%，驳回、终止审理270件，占40%。同时，市政府组织监察部门加大行政执法监察力度，重点对土地和房地产市场调控政策落实情况、节能减排和环保法律法规贯彻执行情况、建设工程招投标制度落实情况、固定资产投资政策执行情况、安全生产法律法规和安全生产责任制落实情况，以及社保资金、住房公积金、惠农补贴专项资金、抗雪救灾资金、抗震救灾捐赠款物等管理使用情况开展专项检查，对发现的问题及时进行了督促整改。

    三是落实行政过错责任追究。市政府组织监察部门通过集中受理行政投诉、明察暗访、舆情监测、执法监察等方式发现线索，以重点查处行政审批、违法用地、违法建设等方面的行政过错案件为突破口，严肃追究了一批行政不作为、乱作为责任人员，并定期选择典型案例通报和向社会公开曝光。公安、工商、地税等重点执法部门坚持错案追究和通报制度，通过行政复议、应诉、执法案卷评查和日常督察发现行政执法中存在的问题和薄弱环节，提出整改意见，并对涉及单位和相关责任人进行处理和通报。据统计，2007年至今年9月底，全市查办行政过错案件112件，追究行政过错责任人员241人，其中受到纪律处分94人，组织处理139人，移送司法机关8人。

    二、存在的主要问题

    2007年以来，我市推进依法行政工作取得了阶段性成效，但从总体上看，还存在一些薄弱环节，与建设法治政府、服务型政府的目标，与市人大常委会的要求和人民群众的愿望相比还有较大差距。存在的主要问题：

    一是部分行政机关特别是领导干部对全面推进依法行政工作的重要性认识不足。推进依法行政工作“说起来重要，做起来不要”、“有利时就用、无利时就不用”的现象仍然存在。从全市情况来看，依法行政工作进展不平衡，工作力度自上而下有逐级递减的趋势。部分领导干部法律素养不高，遵守行政规则和程序、保护行政相对人权利的意识不强，还不善于运用法律手段应对经济社会发展中出现的新情况、新问题。

    二是依法行政的基础性工作有待完善。《纲要》规定的相关配套制度建设尚处于初级阶段，已有制度需要在实践中进一步检验和调整。行政决策机制、行政执法体制不够健全。梳理执法依据、界定执法职责、规范执法程序和文书等行政执法责任制基础性工作还需要继续巩固完善。依法行政评议考核体系的科学性、系统性、全面性不够，考核结果没有与政府绩效管理评价直接挂钩。

    三是政府职能转变尚不到位。各级行政机关在履行法定职责过程中，既存在越位、错位的问题，也存在缺位、慢到位、不到位的问题。某些领域重复执法、交叉执法、多头执法以及多层执法等问题没有得到彻底解决，执法力量分散、执法协调不够、执法信息资源共享程度不高等问题客观存在。政府信息公开、电子政务建设的深度和广度还需要进一步拓展。

    四是依法行政的能力和水平有待提高。有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然存在，行政管理效果离人民群众的要求还有较大距离。执法不作为问题比较突出，滥用自由裁量权、相互推诿、以罚代管等问题时有发生。部分执法人员政治素质和业务素质不高，服务意识淡薄，执法简单生硬，效率低下，解决行政争议、化解社会矛盾的能力不强，难以适应依法行政新形势的要求。

    五是依法行政监督制约机制功能发挥不够。部分行政机关还不同程度地存在着“护短遮丑”的倾向，内部监督不力，接受外部监督主动性不够。行政过错责任追究没有得到完全落实，对领导干部的追究，对不作为的追究整体突破不大。

    三、下步工作

    2009年，市政府将组织全市各级行政机关按照落实科学发展观、建设和谐武汉的要求，继续认真贯彻实施《纲要》和《条例》，完善行政决策机制，提高立法质量，深化行政管理体制改革，加强行政执法监督，狠抓行政执法队伍建设，切实把我市依法行政工作引向深入、落到实处。主要工作是：

    （一）进一步增强行政机关工作人员推进依法行政的责任感和自觉性

    要以贯彻实施《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》为契机，研究制定我市推进基层依法行政工作的实施意见，明确依法行政年度工作目标和任务，全面动员部署。要抓紧建立健全领导干部学法制度、政府常务会议学法制度，强化领导干部对全面推进依法行政工作必要性、长期性和艰巨性的认识，督促各级领导干部切实担负起组织推进依法行政工作的重要职责。要继续组织全市各级行政机关普遍开展依法行政培训和教育，有针对性地解决依法行政实践中存在的突出问题和薄弱环节，努力建设一支政治素质高、业务能力强的行政执法队伍。同时，把依法行政工作情况作为政府绩效管理的重要内容，加强检查和考核，严格兑现奖惩。

    （二）进一步巩固完善依法行政的基础工作

    要继续坚持开门立法、民主立法，不断提高政府立法质量。健全完善行政决策机制，严格执行现行有效的各项决策制度，促进依法、民主、科学决策。市、区政府要全面执行规范性文件事前审查制度，建立规范性文件有效期、定期清理公布制度，依法及时向同级人大常委会备案政府规范性文件，自觉接受监督，确保抽象行政行为的合法适当。继续组织各级行政机关按照《纲要》和《条例》的规定，加强配套制度建设，增强制度的科学性、针对性和操作性，并在开展清理执法主体、执法依据、执法职权和规范执法程序、执法文书（简称“三清理、两规范”）工作的基础上，围绕分解执法职责、完善评议考核机制和落实行政过错责任追究等重点环节，深入推行行政执法责任制。

   （三）进一步深化行政管理体制改革

    首先，加快转变政府职能。抢抓武汉城市圈综合配套改革试验区机遇，推进政企分开、政事分开，加强对行业组织和中介机构的引导和规范，减少行政权力对微观经济活动的直接干预，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好的投资创业环境上来，完善政府的社会管理和公共服务职能。其次，加快推进政务公开。认真贯彻执行《政府信息公开条例》，整合政府网络系统和信息资源，建设电子政务，加快实现互联互通、信息共享，保障人民群众的知情权和参与权，提高办事效率，降低管理成本。第三，继续完善执法体制。有序推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作，探索建立快速有效的行政执法争议协调制度，适当下移行政执法重心，减少执法层次，从源头上解决多头执法、重复执法、执法缺位等问题，逐步健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。第四，继续健全依法行政的财政保障机制。严格执行收支两条线和罚缴分离制度，清理规范行政事业性收费收入，行政经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付。

    （四）进一步提高依法行政的能力和水平

    要认真贯彻《行政许可法》，加强区级政务服务中心和市直部门审批窗口的规范化管理，建设全市网上行政审批系统，方便企业和群众办事。狠抓行政执法主体资格管理、规范行政处罚自由裁量权、行政执法案卷评查等制度的落实，促进行政机关合法、合理、规范行政。要重点组织各级行政机关及其工作人员根据法律授予的权限、程序履行社会管理和公共服务职能，逐步健全及时惩处违法行为、保护人民群众合法权益的长效机制，坚持管理和服务并重，教育比处罚先行，执法与疏导结合，实行文明执法，防范、化解社会矛盾，切实做到法律效果与社会效果的和谐统一。

    （五）进一步强化对行政行为的监督

    要自觉接受同级人大及其常委会监督，自觉接受政协的民主监督和司法机关的监督，高度重视新闻舆论监督和人民群众的社会监督，加强执法监察和审计监督，积极主动地听取来自各方面的批评和建议，切实改进工作。要健全完善政府层级监督制约机制，畅通行政复议渠道，综合运用实地调查、听证、和解等审理方式，提高行政复议工作质量。年内全面铺开行政电子监察系统功能拓展工作，实现对各级执法机关实施行政处罚行为、政府采购活动、企业登记并联审批的全程监察。要探索建立以行政首长为重点对象、以行政决策失误、行为失范为主要内容的行政问责制度，强化行政过错责任追究，重点查处对企业和群众故意刁难、“吃拿卡要”以及乱收费、乱罚款、乱摊派等行政乱作为和不作为行为，曝光典型案例，增强震慑效果和警示作用。要加强政府法制工作机构和队伍建设，充分发挥法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的作用，并为他们开展工作创造有利条件。

    主任、各位副主任、秘书长、各位委员，全面推进依法行政是各级政府的一项重要的法定职责，国务院对市县依法行政工作提出了新的、更高的要求，市人民政府将进一步加强对依法行政工作的组织领导，认真总结经验，解放思想，深化改革，勇于创新，努力把我市依法行政工作提高到一个新的水平。恳请市人大常委会对政府推行依法行政工作给予指导和监督。

    以上汇报，请予审议。