权责统一是国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出的依法行政的基本要求之一。行政主体对法律已授予的行政职权必须有所作为地行使。行政职权与公民的权利不同，公民对法律赋予的权利可以放弃，不作为，而不必承担法律责任，但是行政职权是公权力，法律授予行政机关职权，实际上赋予行政机关义务和责任。因此，行政主体必须采取积极的措施和行动依法履行法定职责，既不能不作为，又不能乱作为。

    有人通常讲，行政不作为是“懒惰病”。专家称：行政不作为，是指行政机关及其工作人员依法负有某种特定的作为义务，并且具备履行义务的能力，却故意或者过失没有履行义务。行政不作为往往表现为渎职、失职和推诿拖延等等。有专家分析行政诉讼的案件中的不作为的表现形式有下列几类：有的是迫于权势“不敢为”、有的是无利可图“不愿为”、有的是得过且过“不思为”、有的是因为监督不力“不必为”，我加一个：有的是讲客观“不去为”等等。

    行政不作为降低了行政效能，损害了行政管理相对人的合法权益，影响政府的形象和信誉，贬损了行政法律法规的权威。有专家指出，行政不作为造成的损害有时甚至超过滥用权力。行政不作为是要负有关法律责任的。《行政复议法》第28条规定“被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行“。《行政诉讼法》第54条规定：”被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行“。也就是说行政机关不作为，老百姓可以通过行政复议和行政诉讼两种主要方式来获得救济。不作为，行政机关就可能会成为被告，就要承担相应法律责任，承担不利法律后果。最高人民法院《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任的批复》中明确规定：“由于公安机关不履行法定行政职责，致使公民法人或者其他组织合法权益受到损害的，应当承担行政赔偿责任”。虽然只针对公安机关，但这种司法实践范围是越来越大。

    怎么克服不作为的问题，笔者认为，应当建立和健全几类基本制度，用制度管根本、制度管事、制度管人，用制度管长远。

    一、建立和健全行政执法责任制

    推行行政执法责任制是国务院《全面推行依法行政实施纲要》提出的要求，就此国务院办公厅2005年7月印发了《关于推行行政执法责任制的若干意见》，武汉市人民政府下发了《关于进一步推行行政执法责任制的实施意见》。实行行政执法责任制的主要目的十分明确，是确保行政执法主体职权与职责相统一，行政执法人员权利与义务相统一，从而依法及时地行使行政执法权。应建立以行政主体首长为核心的执法责任制，把执法责任、权限落实到职能机构、岗位及执法人员，并分解和明确执法责任，量化考评指标，严格考评制度，将执法结果与执法人员的前途与经济利益联系起来，并建立相应的处分机制，以确保执法人员严格执法，避免执法人员滥用职权、消极执法的情况出现。

    推行行政执法责任制的核心环节有三个主要方面：其一，依法确定执法岗位、分解执法职责，细化执法标准，严密执法程序。其二，评议考核制度是行政执法责任制的关键环节。通过公开、公平、公正的考评体系和严格的过错责任追究制度，使评议考核做到客观、公正，评议考核既要听取行政机关内部工作人员的意见，也要听取社会公众特别是行政相对人的意见。其三，落实行政执法绩效评估和奖惩办法，要重视评议考核的结果，把考核结果与执法人员的奖惩挂钩，奖优罚劣。此外，还要落实执法检查制度、公示制度等。建立执法责任制是从源头上防止行政不作为和乱作为，是关键性的制度。

    二、建立和健全行政执法保障制度

    谈到不作为的问题，实事求是地讲，还有“无力为”的问题，人手不够照顾不过来，“无力为”；人员工资无保障导致“无心为”，交通等装备缺乏导致“难以为”，这都是客观存在的实际问题，既然要求执法人员担当执法责任，但是相当匹配的保障一定要满足，创造条件，适应需要。不能一味强调责任，而忽视了保障供给。

    武汉水务系统的执法任务相当繁重，经过梳理执行的法律法规规章67件，行使职权122项。因此，要有足够的执法人员，要有充足的执法保障，当前，我市的执法人员编制偏紧，队伍力量不足，大多执法单位为自收自支，无稳定的资金来源，执法车辆不足，执法装备不齐，办公条件不好，亟待解决。执法人员经费一定要纳入财政保障，自收自支会导致以罚代管，容易出现偏差。

    在执法成本高的状况下，要安排专项经费投入，使其有财力作为，在执法处于高风险职业的状况下，给执法人员办理意外伤害保险，简言之，把执法人员的生活安排好，把执法队伍武装好，把执法保障提供好。把责权利统一好，为行政作为创造条件。如果把保障搞到位，出现不作为的问题再去追责，执法人员口服心服。

    三、建立和健全行政执法监督机制

    行政执法责任制的基本内容实际上是监督、制约执法活动的功能，如执法考核、执法责任追究等。为了使执法主体和执法人员的执法活动受到的监督和制约更全面、更系统、更有效，必须加强执法主体内部和外部的监督，主要包括权力机关的监督，行政层级监督，司法机关、监察机关的监督，以及社会监督和舆论监察，最重要的是人大对执法主体和执法人员的监督。以对区级水行政主管部门的执法监督为例，区水行政主管部门应当接受区权力机关监督和区政府的监督，同时应当接受市水行政主管部门的监督。市水行政主管部门对区水行政主管部门的监督是层级监督，当然这种监督包括对行政主体作为和不作为进行监督。主要方式：一是实施专门的监督，二是通过日常工作开展监督。发现问题及时指导并督促改进。

    四、建立和健全行政执法的协调制度

    很多行政法的实施主体明确一个行政主管机关，若干个协同的行政机关。俗话说，一个和尚挑水吃，两个和尚抬水吃，三个和尚没有水吃。虽然说用这个俗话来类比执法的现状不恰当，但多多少少有些道理，有些职责职权在法律中没有清晰界定的情况，容易产生互相推诿和扯皮的问题，甚至是有利的抢着干，不利的都不干，这就出现了盲点，该管的事无人管，不作为的问题突出出来。我认为主管机关和协管机关之间要建立一种协调机制，分清主次责任，把不很明确的事明确下来，该谁管就管，消除盲点、盲区；主管机关和协同机关之间建立一种通报制度，日常发现的问题，互相通气通报。总之主管机关和协同机关通过协调、协商，形成为协同、协作的执法整体力量。

    通过一系列基本制度的实施，防止行政乱作为和不作为的问题发生，同时也可以避免因为乱作为和不作为而受到追究，进而全面正确实施国家的法律法规，有效维护社会行政管理秩序。