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武汉市政府行政立法工作始终坚持以邓小平理论为指导，顺应时代发展的方向，结合本市实际，积极回应改革过程的各种挑战，经历了从无到有、从数量增加到质量提高、从探索创新到制度规范的发展历程。根据地方组织法、立法法和其他有关法律的规定，省会城市和国务院批准的较大市享有地方立法权。地方立法包括地方性法规和地方政府规章，其权限主要包括为执行国家的法律、法规而需要作出规定的事项和地方性事务。作为省会城市，本市的地方性法规由市人大及其常委会制定并报省人大常委会批准；地方政府规章由市人民政府制定。自1986年地方组织法赋予省会城市地方立法权以来，历届市人大及其常委会和市人民政府都十分重视这一职权的行使。在市委的正确领导下，经过各方面的共同努力，共制定地方性法规81件，市人民政府共制定规章160件，规章性文件260多件。此外，根据我国加入世贸组织和实施行政许可法的需要，我市及时对所有地方性法规、政府规章进行了清理，废止、修订了一批不适应形势发展需要、不符合国家新出台的法律、法规精神的地方性法规和政府规章。
改革开放之初，地方性法规、规章和规范性文件之间并无形式和程序上的区分。武汉市的立法权很小，后来不断扩大，直到1986年才最终获得地方性法规的起草制定权。1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《地方组织法》，赋予省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规的职权。鉴于武汉市不仅是湖北省省会城市，而且是全国的中心城市，在城市建设和管理方面有一定特殊性，经请示湖北省人大常委会同意，武汉市人大常委会可以依据本地的实际情况，制定实施性的管理办法，通过决定重大事项的形式予以公布。在两年多时间里，武汉市人大常委会先后审议通过了《武汉市食品卫生管理试行办法》、《武汉市城市排水设施管理办法》等9件规范性文件。这些规范性文件的制定和实施，促进了武汉市城市建设及其他方面的管理工作，也为以后做好地方立法工作积累了经验。1982年12月10日，第五届全国人民代表大会第五次会议对《地方组织法》进行了修改，规定：“省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民代表大会常务委员会，可以拟定本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”从立法的角度讲，赋予较大的市的人民代表大会常务委员会以拟定地方性法规草案权，是一大进步，但在实际操作过程中难度较大，故在4年的时间里，武汉市人大常委会只拟定了《武汉市市区河道堤防管理条例（草案）》、《武汉市机关、团体、学校、企业、事业单位治安保卫工作条例（草案）》两件地方性法规草案，报请省人大常委会制定。另继续使用决定重大事项的职权，审议批准了市政府若干重要行政规章。这些立法活动，培养和锻炼了工作队伍，为今后制定地方性法规工作打下了基础。1986年12月《地方组织法》第二次修订。《地方组织法》规定：省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会,根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。在这个阶段里，武汉市人大及其常委会的立法工作不断加强，立法涉及的领域不断拓展，地方性法规的质量不断提高，立法工作方式方法不断创新。如在制定《武汉市禁止燃放烟花爆竹规定》时，因群众对此反映不一，便向全社会公布法规草案，在公开征求广大群众意见的基础上，依照法律程序通过。又如在修订《武汉市外商投资企业管理条例》时，举行立法听证会，直接听取各方面代表的不同意见。这些做法，效果都很好。武汉市的大多数法规都是在这个阶段出台的。这些地方性法规的颁布实施，对于引导、推进和保障武汉市改革开放、经济建设和社会各项事业的发展起到了重要作用。
一、行政立法的发展阶段
就地方性法规和政府规章的整体而言，我们可以将市政府的行政立法工作分为三个发展阶段。
（一）恢复阶段（1980年-1989年）：体制突破，立法为改革开放保驾护航
在党的十一届三中全会上，邓小平同志提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的社会主义法制建设的十六字方针。有法可依是法制建设的基础。由于“十年文革”的破坏，当时的武汉与全国一样处于百废待兴、百法待立的状况中，因此加紧地方性法规和政府规章的制定无疑是处于恢复阶段的武汉政府法制建设的当务之急。当时地方立法处于初创阶段，各类规范性文件之间并无形式和程序上的区分。武汉市陆续出台《武汉市食品卫生管理试行办法》（1980年）、《武汉市城市规划实施管理办法》（1981年）、《武汉市环境卫生管理办法》（1981年）、《武汉市城市园林绿化管理办法》（1981年）、《武汉市道路桥梁管理办法》（1981年）、《武汉市交通管理暂行规则》（1982年）、《武汉市科技成果有偿转让试行规定》（1983年）、《武汉市市区河道堤防管理条例》（1984年）等规范性文件。虽然当时对于地方性法规、规章与其他规范性文件的形式界限和内容界限并不清楚，但这是武汉地方立法活动的一个新起点，武汉行政法制建设的一个新起点，并随着改革开放的深化、社会主义民主与法制的推进而不断地创新突破，在20年间取得了举世瞩目的发展。
在这一阶段，“以法行政”的法律观念在地方立法中占有主导地位，“加强经济行政立法，学会运用法律手段管理经济社会活动”是当时政府法制工作的基本要求和法制宣传中的一个典型口号。在当时，法律的作用需要通过向各经济社会活动领域渗透而表现出来，因为人们习惯于计划经济体制下的办事方式和管理方式，不习惯、不善于运用法律手段来规范调整社会关系，解决纠纷争议。当时的每一项立法决策几乎都是对原有体制的突破，都是允许某一新经济因素、新经济关系在原有体制中生存或者在体制外生存，探索性是这一时期地方立法的明显特征。现在看来，改革开放过程中出现的新经济因素及其关系，由于其开始扬弃传统的资源和利益分配方式，与当时社会的体制机制、行为习惯、思维定式不相协调，必然会在其生存与发展过程中遇到各种各样的阻力，亟需法制保障使其获得存在和发展的“正当性”理由，亟需法制成为其抵御风浪的避风港和保护伞。而要使法制起到这个功能，必然要强调法制在确认行为的“正当性”方面优于政策的观念，确保改革措施的贯彻施行。因此，法制的维护秩序功能和保障新经济因素功能在这一时期体现得非常明显。从武汉一系列地方性法规、规章的制定过程中，我们可以发现计划经济旧体制被逐个突破的过程，可以找到这一时期武汉商品经济萌芽、市场经济体制创新发展的轨迹。《武汉市关于扩大科研单位自主权实行经济管理的试行意见》（1980年）、《武汉市个体工商业户管理暂行规定》（1981年）、《武汉市关于劳动服务公司若干问题的试行意见》（1982年）、《武汉市关于取缔无证经营的布告》（1983年）、《武汉市科技成果有偿转让试行规定》（1983年）、《武汉市总工程师基本职责试行规定》（1983年）、《武汉市关于鼓励发展工业优质产品的试行规定》（1983年）、《武汉市关于农民进城务工经商若干问题的试行意见》（1984年）、《武汉市关于改革城市经济管理体制的试行意见》（1984年）、《武汉市关于物价改革的试行办法》（1984年）、《武汉市关于改革工业经济管理体制的试行规定》（1984年）、《武汉市关于简政放权搞活企业的暂行规定》（1984年）、《武汉市股票发行试行办法》（1984年）、《武汉市关于搞活国营大中型企业若干政策的暂行规定》（1985年）、《武汉市技术市场管理暂行规定》（1985年）、《武汉市制止不正当竞争行为试行办法》（1985年）、《武汉市国营企业实行劳动合同制实施办法》（1986年）、《武汉市发展横向经济联合实施办法》（1986年）、《武汉市鼓励科研人员向乡镇企业流动的若干规定》（1987年）、《武汉市经济合同管理办法》（1987年）、《武汉市全民所有制小型工业企业租赁经营试行办法》（1987年）、《武汉市客运出租汽车管理规定》（1987年）、《武汉市发展企业集团规定》（1988年）、《武汉市企业集团股份制试行办法》（1988年）、《武汉市私营企业登记管理实施办法》（1988年）等规章的出台顺序，可以概括地勾勒出武汉在改革开放初期探索商品经济和市场经济体制的发展轨迹，以及市场经济因素不断产生和扩展的过程，也充分显示出政府规章在市场经济体系构建过程中的规范、促进和导向作用。其中，《武汉市制止不正当竞争行为试行办法》、《武汉市总工程师基本职责试行规定》等规章在全国率先出台，引起较大反响。
（二）发展阶段（1990年-1996年）：体制创新，确立法制的主控地位
这一阶段，有两大背景因素汇集在一起，共同影响和推动武汉行政立法工作：其一是党的十四大明确了我国改革的基本目标取向——建立社会主义市场经济体制；其二是《行政诉讼法》、《行政复议条例》和《行政处罚法》先后通过实施。这些背景因素决定和影响了武汉这一时期的行政立法工作的基本趋势：体现市场经济改革方向的各种要素市场已基本形成，经济改革从体制突破转向体制创新和新旧体制转换，这一根本性转变带来了社会关系的深刻变化，体制突破时期所催生出的新经济因素成为主导的经济关系。法制既要适应体制创新的改革需要，又要维护正常社会秩序，解决新旧体制转换中社会经济关系激变所引发起的众多体制摩擦、利益矛盾。在此期间，武汉的法制建设承担着建立社会主义市场经济体制的艰巨任务，行政立法进入了快速发展的时期，发挥了积极的引导、保障、调控、服务的功能，取得了新的成果。1990年到1996年间，武汉市政府起草制定的法规、政府规章达288件，平均每年41.14件，较以前有大幅增长。
从这一时期开始，随着我国法律体系的完善，宏观经济调控中中央与地方的权限逐步明确，武汉地方立法出现了两个显著变化：
一是经济领域的地方立法范围开始缩小，立法所调整的社会经济关系发生了结构性变化。在经济管理领域，金融、保险、证券、期货等领域逐渐转变为由中央直接管理与调控，武汉在恢复阶段率先探索创设的一系列规章逐步为中央立法所取代，完成了历史使命而退出了历史舞台，如《武汉市股票发行试行办法》（1984年）、《武汉市现金管理暂行规定》（1985年）、《武汉市新产品减免税暂行规定》（1985年）等规章，都先后因有了中央立法而被废止。
二是城市建设和管理方面的立法在整个立法中所占比重越来越大，几乎占每年立法总数的一半左右。如，《武汉市“门前三包”责任制管理办法》（1990年）、《武汉市城市房屋拆迁管理办法》（1991年）、《武汉市环境保护条例》（1991年）、《武汉市城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》（1992年）、《武汉市房产管理条例》（1992年）、《武汉市房地产抵押管理办法》（1992年）、《武汉市房地产综合开发公司管理办法》（1992年）、《武汉市房地产拍卖管理规定》（1992年）、《武汉市东湖风景名胜区管理办法》（1992年）、《武汉市城市绿化条例》（1993年）、《武汉市燃气管理办法》（1994年）、《武汉市禁止燃放烟花爆竹规定》（1994年）、《武汉市市容环境卫生管理条例》（1995年）、《武汉市限制养犬规定》（1995年）、《武汉市城市供水用水条例》（1996年）等，这些法规、规章的颁布实施，对促进武汉市的城市建设和管理起到了十分积极的作用。
（三）深化阶段（1996年至今）：体制整合，贯彻落实建设社会主义法治国家的方略
回顾政府法制的发展历程，在恢复阶段，基于行政管理领域随着突破原有计划体制的改革探索而不断拓展，客观上产生了行政权力扩张的需求，行政执法队伍的创设就是其典型表现。在发展阶段，由于对市场机制及其与行政权力结构关系的认识不充分，产生了行政权力非理性膨胀的现象，引发许多新的行政管理问题和社会问题。到了深化阶段，我国正以《行政处罚法》的实施为起点，以《立法法》的实施为契机，理性调整行政执法权力和立法权力结构，逐步控制行政许可、行政处罚等行政权力的设定，探索研究如何提供更多更好的行政服务和行政指导。这一阶段的立法有两个显著特点：
一是规范行政机关自身行为的法规、规章逐步增多，行政权力膨胀的势头得到较大遏制。如，1997年武汉市人大常委会审议通过的《武汉市街道办事处条例》第8条明确规定了综合执法的范围，对违法建筑、设摊、堆物、占路等行为，可以给予行政处罚。这一条款的规定是地方立法实践的一次重大突破，对于整合行政资源、规范行政执法行为、完善地方立法制度等都具有重大的现实意义。同年，市政府制定了《武汉市行政处罚听证程序试行规定》，对行政机关的行政处罚行为进行规范，对听证程序作了进一步规定，保障和监督了行政机关依法实施行政处罚，保护了公民、法人和其他组织的合法权益。如，1998年市人大常委会通过的《武汉市执法责任制工作条例》明确规定了行政执法的16项制度，这些制度对推进依法行政，实现执法权限法定化、执法责任明晰化、执法行为规范化、执法程序公开化、考核评议科学化、监督手段制度化起到了十分重要的作用。再如，1999年《武汉市政府采购管理暂行办法》的制定开始从根本上改变政府资金的使用方式，对规范政府的非行政管理性行为、加强对财政公共资金的监督管理具有深远的意义。
二是立法紧紧围绕市委、市政府的中心工作进行，坚持贴近群众，数量和质量都有较大提高。1997年至2000年，共出台地方性法规、规章162件，平均每年40.5件,大大超过市政府下达的24件工作目标。很多立法项目都是涉及广大市民的切身利益，受到普遍关注。如，《武汉市再就业工程实施办法》（1997年）、《关于拆除东湖水域餐船设施的通告》（1997年）、《关于城区部分公园对市民锻练身体免费开放的通告》（1997年）、《武汉市禁毒条例》（1997年）、《武汉市劳动力市场管理条例》（1998年）、《武汉市人才市场管理办法》（1998年）、《武汉市引荐外商投资奖励办法》（1998年）、《武汉市“一日游”管理办法》（1999年）、《武汉市网吧管理规定》（2000年）等。这些法规、规章的颁布实施，保证和促进了全市经济建设和改革开放的顺利进行。
二、政府立法程序的不断完善
立法程序直接影响到立法的效率与公正性。为了探寻地方立法的有效方法以适应改革开放对法制保障的需要，增加立法工作的计划性，从市政府法制工作机构成立起，每年都根据当年具体情况制定年度地方立法计划，包括地方性法规、规章起草制定计划，对尽快完善地方性法规规章体系起到积极的促进作用。为了规范地方性法规草案和行政规章起草制订工作，逐步健全行政管理法制，适应经济体制改革和加强城市管理的需要，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，市政府1985年制发《关于地方性法规草案和行政规章起草制订程序的暂行规定》。规定了制定政府规章的程序，第一次规范了政府立法行为。这一文件的制定和实施，意味着地方立法工作已成为一项独立的专业性工作，从传统的秘书工作中分离出来。此外，《暂行规定》增强了制定规章的民主性，提高了公民参与程度，建立了专家参与制度、征询意见制度、分歧意见协调制度、重大事项请示制度、规章解释制度，细化了草案审查制度、审批制度和发布制度。1988年市政府成立法律顾问委员会，聘请马克昌等知名法学位专家直接参与了从立法前咨询、立法中论证、直至立法后评议的各项活动，提高了立法的科学性、民主性，也促进了法律文本质量的提高。
为了规范武汉市人民代表大会常务委员会制定地方性法规的工作，2000年，《武汉市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规办法》颁布施行，对地方性法规的范围、制定程序及其解释、修改和废止了作出了规定。2000年《立法法》的颁布，武汉推进依法行政进入了新一轮的深化阶段。政府立法工作程序与技术逐步成熟，对立法质量的要求进一步提高。市政府为贯彻实施《立法法》，决定自2000年7月1日以后，全部采用“令”的形式发布规章，并将原来内部发行的《武汉政报》改为公开发行的《武汉市人民政府公报》，刊登法规规章和规范性文件，免费向社会发送。
汉
政
府
法
制
网
