——2006年11月29日在市十一届人大常委会第二十九次会议上

市人民政府常务副市长涂勇

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府的委托，报告市人民政府深化执法责任制工作的情况，请予审议。
　　一、主要作法和成效

　　近两年来，在市委领导下，在市人大常委会的监督下，市政府继续认真实施《武汉市执法责任制工作条例》（以下简称《条例》），切实把深化执法责任制工作作为执政为民、提高依法行政能力的重要举措，作为建设责任政府、法治政府的重要“抓手”，作为促进依法行政的重要基础性工作，组织全市各级行政机关，以贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）和《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（以下简称《若干意见》）为重点，通过创新执法理念、改革执法体制、完善执法制度、健全执法机制、开展执法清理、改善执法方式、强化监督制约等措施，狠抓行政执法责任制的贯彻落实，进一步从整体上规范和监督行政执法活动，取得了较好成效。各级行政机关依法行政的意识明显增强，管理和服务水平进一步提高，执法体制日益健全，我市经济社会发展软环境得到了进一步改善。

　　（一）加强领导，全面部署，进一步提高新形势下推行执法责任制重要意义的认识

　　新一届市政府领导班子组成后，坚持把推行和深化行政执法责任制工作摆上重要议事日程，每年确定工作重点，相继围绕“纠正乱作为，防止不作为，提高行政效能”、“深化行政管理体制改革”等主题推进执法责任制和依法行政。国务院《若干意见》下发后，市政府高度重视，就深化行政执法责任制进行了专题研究。市长李宪生多次作出批示，要求采取有效措施，进一步健全完善执法责任制体系，加大对行政乱作为、不作为的责任追究力度，推动行政执法责任制的深入开展。市政府制发了《关于进一步推行行政执法责任制的实施意见》，明确提出全市各级行政执法机关都要做好依法界定执法职责、建立健全执法评议考核机制、落实执法责任等工作。各区政府、市政府各部门都召开会议，结合实际，制定工作方案，成立工作专班，认真组织实施。由于各级领导重视，相关部门注重将推行行政执法责任制与加强日常行政管理紧密结合，较好地发挥了执法责任制在规范和监督行政执法活动方面的重要作用。国务院法制办对我市执法责任制工作给予了较高评价，我市作为三个省市之一在全国经验交流现场会上介绍经验。今年9月底，中央八家新闻媒体还相继报道了我市推行执法责任制工作。

　　（二）理顺职责，完善考核，依法构建深化执法责任制的体系

　去年以来，市政府在总结“三清理、两规范”工作的基础上，组织各级行政机关继续巩固提高，健全以执法主体、执法依据、执法职责、执法程序、执法标准和执法责任为核心内容的执法责任制体系。

　　一是全面梳理执法主体、依据和职权。按照《若干意见》的要求，市政府制定统一标准，组织各级行政机关对照现行的法律法规，反复进行梳理和归纳。各级行政机关按照法律、行政法规、地方性法规、部门规章、政府规章的层次分类排序，列明目录。同时按照行政许可、征收、强制、处罚等八大类别确定执法职权。通过清理，目前市区两级共有行政执法主体857个（其中，市级执法主体120个，区级执法主体737个），现行有效的执法依据1541件，执法职权3721项。通过梳理，市、区两级共依法纠正不符合法律法规的执法主体100个，清理无效的执法依据522件，归并调整执法职权1144项，进一步依法规范、明确了各级行政执法机关的主体资格、执法依据和职权。

　　二是深化分解执法职责工作。在清理执法主体、依据、职权基础上，各级行政执法机关按照市政府的部署，以岗位为基础，编制执法流程图，明确执法环节，确定执法方式，规定执法时限，并将法律、法规、规章赋予的法定职责层层分解落实到执法机构、执法人员，通过采取签订责任书、责任状等形式，规范岗位职责，落实执法责任，解决执法机关及执法人员应该“干什么”以及“如何干”的问题。如公安部门制定了管段、巡逻等各警种的责任制，将执法目标细化，落实到具体执法岗位和民警，仅公安交管领域就细化了64条执法标准，编列交警各岗位职责、制度、流程63项2000余条。规划部门将执法职权分为10大类101项，逐一编制流程图，层层签订行政执法责任状，使执法职责的具体要求落到实处。

　　三是完善执法评议考核制度。2004年，市政府开始探索实行通用目标和专用目标相结合的考评制度，力求客观评价各级行政机关推行执法责任制的水平。目前，市级行政执法部门已普遍建立基本反映各自执法特点的专用目标体系，初步将日常监管覆盖率、案件处理率、行为合法率、行为规范程度等内容细化明确为年度考核指标。文化、工商、药监等部门还制定了执法责任制考评办法，规范考评主体、程序和标准，使执法考评工作纳入制度化、规范化的轨道。城管、房产、税务等部门把日常考核与年终考评、内部考核与外部评议、考评结果与评先评优有机结合，增强了考评制度的可操作性和有效性。各部门还重视运用评查案卷的方式开展考评，建立了行政许可、处罚、复议、诉讼、赔偿以及群众举报投诉反映行政不作为、乱作为等六类具体行政行为和相关案件（以下简称六类案件）的评查制度，自查和抽查近万份案卷、档案和基础台帐。通过完善考核评价体系，各职能部门增强了依法履行职责的意识，加大了执法力度。

　　（三）规范行为，深化改革，进一步健全行政执法和执法监督制度

　　近两年来，市政府组织全市各级行政机关加强制度建设，加大改革力度，努力消除影响行政执法和执法责任制落实的障碍。

　　一是坚持依法审查制度，确保合法决策。市政府先后出台了政府工作规则、重大决策程序、重大行政决策事项听证等规定，注重发挥法律专家咨询委员会、政府法制机构的作用，使行政决策、执行和监督行为逐步制度化、规范化。据统计，市政府每年召开专家咨询论证会近百次，法制机构基本全程参与市政府重大决策、重要文件、协议合同的制定以及案件、行政争议的处理，每年经法制机构审查的文件、合同和处理的案件、争议近300件。全市所有重大规划、重大工程建设等，都实行专家咨询论证制度。今年，市政府还责成法制机构对2004年以来全市所有重大项目决策的合法性进行“回头看”，查找问题和薄弱环节。从全市情况看，市区两级政府已建立依法决策制度，有效地避免了违法决策。

　　二是完善执法制度，促进公正执法。首先，建立健全政府信息公开制度，促进公开行政。市政府出台政府信息公开规定，组织各级行政机关进一步加大了政务公开力度，保障人民群众的知情权和监督权，今年截止到10月，全市79家政府信息公开责任部门和单位通过政府网络，依法向社会主动公开信息31万余条，同比增长21%。同时，各级行政机关还通过聘请义务监督员、行风评议等各种形式听取社会各方面的意见和建议，切实改进执法工作。第二、创新管理方式，促进合理行政、服务行政。市政府组织相关部门继续实行行政自由裁量权说明、基准制度，努力减少执法的随意性。组织部分执法机关积极探索亲民、利民、便民的管理方式和手段，促进社会和谐稳定。如药监部门相继在全国药监系统率先推出先行退付、诚信罚单、违法药品限期召回等制度，保障市民用药安全。文化部门建立疏堵结合的管理体制，积极发展网吧连锁经营，在全市104所中小学校免费开放8866台电脑，建立面向未成年人的绿色上网空间等。第三、逐步改革，实行收支脱钩。从2004年开始，我市在市直部门和单位全面实行收支脱钩管理，各区按照先试点、后推广的思路，在区级政法部门率先推行收支脱钩。从总体情况看，财政保障水平逐年提高，依法具有管理和执法职能的行政机关、全额拨款的事业组织的经费保障逐步改善。

　　三是改进监督方式，提高监督效果。近两年来，市政府采取措施，进一步加大了对行政执法事前、事中、事后的全过程监督。首先，关口前移，强化对抽象行政行为的监督。积极组织有关区和部门开展规范性文件事前审查制度试点，初步拟定了行政机关规范性文件制定程序规定，明确规范性文件必须经过听取意见、制定机关法制机构初审、同级政府法制机构审核等必经程序，从而在源头上确保政府行为的合法有效；第二，开展案件评查，强化个案监督。今年，市政府组织各部门采取逐案评查的方式，对2005年发生的六类案件进行自查。各部门结合法律法规规章的执行情况，对六类案件进行分类分析，进一步规范了执法程序、文书和各类案件管理制度，并落实责任追究。据对接受专项检查的10个执法部门统计，共有34名执法人员受到了行政执法责任追究。第三，依托电子政务，强化全程监控。市政府启动了行政效能电子监察系统建设工作，拟在全市逐步建成涵盖15个区级政务服务中心和37个市直部门的行政效能电子监察系统，运用网络平台，实施对行政审批的实时检查、预警纠错、绩效评估和信息服务以及对办理行政投诉、政府信息公开的全程监察。目前，各区、各部门行政审批、公共服务项目等基础性数据清理规范工作已基本完成，明年初该系统将正式运转。

　　（四）抓住典型，真追实究，认真落实行政执法责任

　　近两年来，市政府把行政执法责任追究工作作为落实行政执法责任的重要内容，组织各级行政机关加大工作力度，严肃查处了一批违法执法责任人，在全市逐步建立起行政执法责任追究机制。

　　一是加强制度建设，强化工作机构。继2004年初出台《武汉市行政机关工作人员行政过错责任追究试行办法》后，市政府又相继制定了查办责任追究案件程序、行政投诉、建立健全公务员退出机制、国家公务员离岗培训等一批规范性文件，进一步完善了行政过错责任追究制度体系。同时，为整合行政投诉资源，畅通投诉渠道，市政府调整合并了市改善经济发展软环境投诉督办中心、外商投诉中心、舆情监测等机构和市监察局的相关职能，组建了市行政投诉中心，集中受理对各级行政机关及其工作人员违法违纪行政行为的检举。全市15个区（含两个开发区）和市直各部门都相继成立了行政投诉机构，形成了上下联动、协调一致的行政投诉工作网络。据统计，仅市投诉中心就受理群众来信、来访、来电2247件（次），其中有效行政投诉700余件，较往年同期受理行政投诉量增长1倍以上。

    二是把握工作重点，坚持真追实究。首先，积极畅通错案发现渠道。市政府组织政府各部门公布了举报电话、网上举报信箱，建立舆情信息处理机制，切实发挥信访举报、新闻报道发现行政过错案件线索的积极作用。据统计，2004年以来，仅监察机关就根据媒体报道，先后查处了江岸区某街道办“五部门”争收占道费、江汉区某违章建筑坍塌致人死伤事故等10余起行政过错案件，并将调查处理结果及时通过新闻媒体向社会反馈，受到群众的好评；第二，严肃查处领导责任追究案件。针对追究工作中存在的“追小不追大”的问题，市政府加大了对领导责任的追究力度，领导责任追究案件数量相对较多，层次有所提高，追究手段比较严格。2005年以来，共有30余名行政机关和部门负责人因行政过错受到党纪政纪处理，占此类行政过错案件的20%。第三，突出查处重点领域责任追究案件。近两年来，市政府相继以依法查处行政审批、违法用地、违法建房、违法填湖以及不作为、乱作为等方面的行政过错案件为突破口，不断加大行政过错责任的查处和追究力度。据统计，2005年至今年10月，全市共有798名行政执法人员因违法执法受到责任追究，其中受到党纪政纪处分206人，行政处理577人。

　　三是强化警示教育功能，健全防范机制。近两年来，市政府坚持惩防结合的方针，通过多种手段，预防和减少行政过错案件。去年，市政府将历年行政复议典型案例进行分析、整理和汇编，下发到全市各级行政机关，举一反三，以案学法。同时，积极研究推行行政首长出庭应诉制度，引导行政首长通过行政审判查找漏洞，规范执法行为。组织监察机关定期对查处的行政过错案件通过书面通报、召开案件通报会、讨论会和向社会公开曝光等方式，警示教育广大行政机关工作人员。针对案件中暴露出的执法薄弱环节，市政府还组织相关部门及时建章立制，强化监督和管理，防止类似事件的再次发生。

    二、存在的主要问题

    我市深化行政执法责任制工作虽然取得阶段性成效，但从总体上看，还存在一些薄弱环节，与国务院《若干意见》的要求、《条例》的规定和建设法治政府的目标，与人民群众的愿望和经济社会发展的需要相比还有较大差距。存在的主要问题是：

    一是部分领导干部对深化执法责任制工作的重要性、长期性、艰巨性认识不足。行政执法责任制工作“说起来重要，忙起来不要”的现象仍然存在，执法责任制工作开展不平衡，有些部门在梳理执法依据、界定执法职责、明确执法责任等工作的进度和力度方面不够。

　　二是执法责任制的基础性工作有待完善。分解执法职责工作尚处于起步阶段，部门内部不同执法机构之间、执法机构内部不同执法岗位之间仍存在着责任不清、相互衔接不够的问题；在分解职权的基础上，明确和落实执法责任还不够；执法评议标准的科学性、合理性需要在实践中不断检验和调整，特别是外部评议相对薄弱。

　　三是行政执法体制尚不够健全。部分基层单位执法权力与利益没有彻底脱钩，依法具有管理和执法职能的差额拨款和自收自支的事业组织通过收费和罚没收入来弥补经费不足的问题仍然存在。某些领域职责不清，多头执法、多层执法、有利争着管、无利都不管的问题还没有彻底解决。执法力量不足、执法资源分散的问题在某些地区和执法领域客观存在。行政赔偿理赔、追偿和区级赔偿经费保障机制需要进一步理顺。

　　四是行政过错责任追究制度功能发挥不够。部分行政机关执行过错责任追究制的主动性仍然不够，内部监督不力，许多尚不够党纪、政纪处分的轻微违法执法行为得不到及时有效地追究。行政机关工作人员特别是一线执法人员由于担心受到追究，不敢大胆管理和执法。对不作为行为的追究，突破还不大。

    三、下步工作

    2007年，全市各级行政机关将继续以贯彻《纲要》、《条例》为主线，按照国务院《若干意见》的要求，健全行政执法责任制体系，完善评议考核、责任追究工作机制，认真落实执法责任，努力实现制度健全、责任明确、行为规范、监督有效的目标。主要工作是：

　　（一）强化领导，充分把握推行执法责任制的重大意义和工作思路。明年要在全市范围内组织各级行政机关工作人员特别是领导干部，普遍开展《若干意见》、《条例》、《纲要》等执法责任制知识的系统培训和考核，教育、引导各级领导干部和全体执法人员站在加强执政能力建设、建设和谐社会的高度，切实提高实施执法责任制工作必要性、长期性和艰巨性的认识，使推行执法责任制真正成为各级行政机关领导干部和工作人员的自觉行动。要把执法责任制实施工作情况作为政府绩效管理的重要内容，加强检查和考核。　

　　（二）强化措施，切实深化执法责任制体系建设。明年要组织各级行政机关推进分解执法职责工作，科学设置执法岗位，依法规范执法职权，准确界定岗位责任，做到执法主体合法、执法程序清晰、执法标准明确。同时，进一步完善通用目标和专用目标相结合的执法责任制评议考核制度，形成内外结合、规范长效的执法责任制检查考评机制，要通过公布考核目标、公示岗位职责、设立行政执法监督举报电话、问卷调查等方式，加大社会监督在评议考核中的份量，使行政执法责任制考评逐步走向规范化、制度化、标准化。

　　（三）强化制度，依法规范行政执法行为。要不断完善行政处罚主体资格管理、行政执法证件管理制度，加强对行政执法人员经常性的素质培训考核。进一步完善行政执法案卷管理制度，将开展六类案件评查作为规范执法行为的重要手段，制订各类案卷质量标准。要认真开展行政许可法、行政处罚法等规范政府共同行为的法律法规实施情况的监督检查，建立信访、诉讼、新闻媒体等多渠道信息的处理制度，从制度上防止管理真空和漏洞。

　　（四）强化改革，努力健全行政执法体制。首先，要重点理顺执法利益机制。市政府将在全面调研的基础上，摸清全市具有执法管理职能而财政保障不足或没有保障的机构和人员的情况，根据财政能力分步解决，使执法机关和人员的执法活动与其经济利益彻底脱钩。第二，继续深化行政审批制度改革。依法规范行政审批行为，加强区级政务服务中心建设，推进建设领域行政审批项目并联审批，简化办事环节，缩短办事时限。开展行政审批电子监察，实现对行政审批的全过程监督。第三，深化相对集中行政处罚权改革。依法将城市管理相对集中行政处罚权的职权、地域范围进一步扩展，发挥城管队伍“集中、统一、高效”的作用。探索实行相对集中行政许可权制度，稳妥推进综合执法改革，在农业、林业、交通、文化等领域实行综合执法改革，整合执法资源，提高执法效能。

    （五）强化监督，逐步完善监督制约机制。市、区政府及其部门要自觉接受同级人大及其常委会监督，自觉接受政协的民主监督，人民群众、新闻舆论的社会监督，积极主动听取来自各方面的批评和建议，切实改进执法工作。继续坚持推行行政首长在行政诉讼中出庭应诉的作法，自觉接受司法监督。要进一步完善行政内部监督机制，全面推行规范性文件前置审查和备案制度。要加强行政复议工作，对符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理。建立行政复议听证制度，公正做出行政复议决定，坚决纠正违法、不当的行政行为。要积极拓展行政复议受理渠道，依法行使行政复议权力，使行政复议逐渐成为化解行政争议的主渠道。要加强政府法制工作机构的建设，进一步解决法制机构在机构、人员、经费方面的困难，充分发挥其协助本级政府或者本部门领导办理法制事项特别是实施执法责任制工作方面的参谋、助手和法律顾问作用。

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员，深化行政执法责任制是各级政府的一项重要职责，国务院对推行执法责任制提出了很高的要求。市人民政府将进一步加强对贯彻落实执法责任制工作的领导，创新工作方式，注重工作实效，健全制度体系，切实将实施执法责任制工作提高到一个新的水平。恳请市人大常委会对政府推行执法责任制工作给予指导和监督。

    以上汇报，请予审议。