江凌在全国地方规范性文件备案审查示范点工作座谈会开始时的讲话

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来源：国务院法制办网站 时间：2008年03月04日 09:05 阅览：2736

    同志们:

    正值全党全国各族人民喜庆中国共产党第十七次全国代表大会胜利召开，全党全国人民认真学习领会党的“十七大”文件，认真贯彻落实党的“十七大”精神之时，今天，来自全国省、市、县三级政府辛勤耕耘在政府法制监督战线上负责规范性文件备案审查示范点工作的同志们相聚在祖国的宝岛海口，共商以党的“十七大”确立的民主法制建设战略目标为指引，加强全国地方规范性文件备案审查和加强地方规范性文件备案审查示范点工作大计。在此，我受办领导的委托，代表他们向同志们表示深情的问候和衷心的祝福。

    规范性文件备案审查工作是政府法制建设的重要组成部分，是加强政府法制监督工作的重要内容。党中央、国务院十分重视规范性文件备案审查工作。根据“宪法”和地方人大、地方政府组织法的规定，1987年3月国务院办公厅发布了《关于地方规章和国务院各部门规章备案工作的通知》，同年5月全国人大办公厅、国务院办公厅联合发布了《地方性法规备案工作的通知》，从而我国建立了法规规章备案监督制度。1990年2月国务院发布了《法规规章备案规定》，以行政法规的形式确立了法规规章备案制度和机制。1999年11月，国务院作出《关于全面推进依法行政的决定》。《决定》规定，“要以宪法为依据，按照法定权限，遵循法定程序立法，坚持行政法规不得同宪法和法律相抵触，地方性法规和规章不得同宪法法律行政法规相抵触，规章之间也不能相互矛盾。要按照法规规章备案规定，进一步加强法规规章的备案审查，从源头上、制度上解决‘依法打架’的问题，切实维护社会主义法制的统一。”2000年7月，《中华人民共和国立法法》实施，立法法确立了备案审查的体制和基本制度，明确了相关的法律责任。2004年3月，国务院颁发了《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》规定，“起草法律、法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件草案，要采取多种形式广泛听取意见。重大或者关系人民群众切身利益的草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见。尊重多数人的意愿，充分反映最广大人民群众的根本利益。要积极探索建立对听取和采纳意见情况的说明制度；行政法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件通过后，应当在政府公报，普遍发行的报刊和政府网站上公布。”要“建立和完善行政法规规章修改废止的工作制度和规章规范性文件的定期清理制度。要适应完善社会主义市场经济体制，扩大对外开放和社会全面进步的需要，适时对现行行政法规规章进行修改或者废止，切实解决法规规章之间的矛盾、冲突。规章规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关，制定机关要定期对规章规范性文件进行清理。”“要加强对规章和规范性文件的监督。规章和规范性文件应当依法报送备案。对报送备案的规章和规范性文件，政府法制机构应当依法严格审查，做到有件必备，有备必审，有错必纠。公民法人和其他组织对规章和规范性文件提出异议的，制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理。”2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅制发了《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》。《意见》要求，“要严格遵守立法法规定的立法权限和法规规章制定程序，依法制发规范性文件。上级行政机关应当依法加强对下级行政机关发布的规章和其他规范性文件的监督。对与上位法相抵触或者不适当的规章和规范性文件，要依法予以撤销。县级以上地方人民政府都要建立规范性文件备案制度，并逐步建立规范性文件合法性审查制度，防止因发布文件不当引发行政争议。要把依法行政纳入行政机关和公务员考核指标体系，将是否依法决策，是否依法制发规范性文件，是否依法实施行政管理，是否注重发挥行政复议的作用，是否依法履行行政应诉职责，是否及时执行人民法院生效判决等情况作为考核的重要内容，并与其奖惩和晋职晋级挂钩。”2006年12月在全国行政复议工作座谈会上，国务委员、国务院秘书长华建敏同志就加强规范性文件制定和备案审查工作，对于从源头上解决行政争议，预防腐败，提高执政能力的重要作用发表了重要讲话。2007年7月，国务院召开了全国市、县政府依法行政工作会议，国务委员、国务院秘书长华建敏同志指出“制定规范性文件是市县政府执行法律法规规章和国家决策，实施行政管理的管理方式。各市县政府要切实加强对规范性文件的管理，努力提高规范性文件的质量。首先，要合法。制定规范性文件要严格按照法定权限，符合法律法规规章和国家的方针政策，不得制设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力，不得增加公民法人或者其他组织的义务。所有规范性文件都必须由法制机构进行合法性审查，未经审查或者审查未通过的，市县政府或者政府部门不得发布施行。其次，要公开。规范性文件制定后，必须通过公报、政府网站、新闻媒体等载体向社会公布，未经公布的规范性文件不得作为执法依据。第三，要备案。备案机关发现下级行政机关规范性文件与法律法规规章相抵触，或者超越法定权限，违反制定程序的要坚决予以纠正，切实维护法制统一和政令畅通。同时，要积极受理，及时处理公民、法人或者其他组织提出的审查规范性文件的建议，主动接受群众监督。”

    党中央、国务院关于加强法规规章和规范性文件的一系列规定，已经明确了法规规章和规范性文件备案审查工作的体制、基本制度和工作机制，以及工作措施、工作标准等，对加强法规规章和规范性制定和备案监督确立了方向。

    近十多年来，国务院法制办按照党中央国务院的部署，认真组织全国各地方贯彻落实党中央国务院的有关规定，积极开展相关工作，切实加强了法规规章规范性文件的备案审查工作。1997年，国务院法制办首先从抓自身建设入手，组建了专门机构，建立了工作制度和工作程序，整理了工作资料，开展了对全国地方和国务院有关部门法规规章备案审查工作的指导。2000年，国务院法制办紧紧抓住立法法实施的时机，深入调查研究各地方规范性文件备案制度的建立和执行等情况。2002年9月，国务院法制办在合肥市召开了全国备案工作座谈会，座谈会明确了备案工作的指导思想、工作原则、工作机制、工作目标、工作措施等。座谈会后，各地方、国务院各有关部门积极为建立统一完善的“五级政府、四级备案监督”的工作体制，实现对规章和规范性文件在内的抽象行政行为进行全面监督的工作目标而努力工作。2003年7月，国务院法制办召开了“郑州会议”，明确了从制度建设入手建立规范性文件备案审查工作体制和工作机制的“路子”。截至到2007年6月底，全国31个省区市已经全部建立了规范性文件制定、备案监督的制度，有19个省区市组建了备案审查工作机构。2005年8月，国务院法制办召开了“南昌会议”，又明确了各地方通过两到三年的时间，树立示范典型，推进市县政府规范性文件备案体制建设的“路子”，南昌会议的部署得到了各地方政府的高度重视。各地方通过深入调研，确定了一些基础好，工作得力的市县（区）法制机构为示范点（全国共87个）。2006年9月国务院法制办在长春召开的第六次政府法制监督工作协作会议上公布了示范点名单，提出了做好示范点工作的要求。

    一年多来，各省区市的示范点在本级人民政府的领导下，在各省级法制机构的指导下，积极努力，开拓创新，规范性文件制定和备案监督工作取得了很好的成效，为建立和完善市县级备案审查体制和加强备案审查工作创造和积累了经验，为促进各级行政机关依法行政，建设法治政府，建设和谐社会做出了贡献。

    今天，我们召开“海口会议”，意义是研究部署规范性文件备案审查确定的路子的第二阶段的工作。为此，这次座谈会的主旨是，以党的“十七大”精神为指导，总结交流规范性文件备案审查示范点的工作及经验，分析工作中存在的问题，研究建立和完善市县两级规范性文件备案审查体制、工作机制和各示范点如何把工作的重心切实转移到审查上来的思路和措施。这次座谈会的成功与否直接影响着法规规章规范性文件备案审查工作体制、工作机制的发展方向，直接关系到备案审查工作的路子怎么走，步伐怎么迈，这次座谈会意义非常重大。

    刚刚闭幕的党的“十七大”，胡锦涛总书记要求我们要坚定不移发展社会主义民主政治，坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益。要坚持科学立法，民主立法，完善中国特色社会主义法律体系，加强宣传和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，推进依法行政。胡总书记关于坚定不移发展社会主义民主政治的论述，对规范性文件备案审查工作提出了新的更高的要求。我们一定要紧密联系备案审查工作实际，认真学习党的“十七大”文件，把思想和行为统一到党的“十七大”精神上来，高举中国特色社会主义伟大旗帜，努力开创备案审查工作新局面。

    同志们，备案审查制度是我国民主政治制度的重要组成部分，加强备案审查工作是中国特色社会主义法治的内在要求，我们一定要充分认识备案审查制度在全面落实依法治国基本方略，促进依法行政，建设法治政府、法治社会中的重要地位和作用，坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，充分认识坚持好，完善好这一制度的重大而深远的意义，牢记使命感和责任感，进一步增强工作的自觉性和坚定性。备案审查工作涉及到中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面，关系到我国各项事业的全面协调可持续发展，我们一定要认真学习和深刻领会中国特色社会主义理论体系的科学内涵，精神实质和根本要求，牢记社会主义初级阶段基本国情，始终不渝地贯彻执行党的基本理论，基本路线，基本纲领，基本经验，保障备案审查工作切实体现党的主张，适应经济社会的发展，符合最广大人民的根本利益。

    同志们，这次座谈会时间紧，任务重，我们期望与会同志们紧紧围绕会议主旨，以党的十七大精神为指导，认真总结工作经验，工作规律，认真查摆工作的问题，认真探索加强工作的措施和途径。我们期望与会同志们通过这次座谈会更加努力地为我国建立统一完善的“五级政府，四级监督”备案审查的工作体制，实现对规章和规范性文件在内的抽象行政行为进行全面监督的工作体系而努力工作。

    这次座谈会得到了海南省人民政府及政府法制办领导及同志们的大力支持和热忱服务。在此，我提议同志们以热烈的掌声感谢屈秘书长、刘主任、陈主任及法制办全体同志们。

    谢谢大家。