认真履行工商职责 规范市场主体行为——当前无证（照）经营的成因、治理难点和工作建议

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来源：武汉市工商局 时间：2009年12月21日 11:00 阅览：781

 无证（照）经营行为，扰乱了正常的经营秩序，屡禁不绝，已成为一种社会顽疾。近年来，市工商局在市政府的领导下，按照国家工商总局、省工商局要求，认真贯彻执行国务院《无照经营查处取缔办法》（第370号令），不断强化执法力度，特别是2006年以来，全市工商系统按照《市人民政府办公厅关于加大取缔无证（照）经营专项整治工作力度的意见》，与相关职能部门协同配合，共同推进无证（照）经营整治，使我市无证（照）经营状况得到了有效遏制，市场秩序得到明显改善。现结合工商部门查处取缔无证（照）经营的执法实践，谈谈当前无证（照）经营的成因、治理难点和工作建议。
一、查处取缔无证（照）经营的基本情况
2003年，《无照经营查处取缔办法》实施以来，市工商局按照《办法》的有关规定，把查处取缔无证（照）经营作为一项重要执法工作，常抓不懈。2006年，按照市政府统一部署，卫生、文化、公安等16个政府职能部门协同作战，共同推进无证（照）经营整治，取得一定成效。
从2006年10月至2007年12月底，工商部门作为全市（区）无证（照）经营整治专班牵头单位，会同相关职能部门，建立健全了联席会议制度，形成了“政府领导，工商牵头，相关职能部门参与”的工作机制。通过联合执法，集中整治，一批群众反映强烈的无证（照）经营户被取缔；一批违法违规经营业主被查处；一批无证（照）经营户经过教育、引导被安置。
整治期间，查出有固定门点的无证（照）53,876户。其中，有证无照114户，占0.21%；有照无证947户，占1.76%；无证无照52,815户，占98.03%。下达责令整改53,876户。其中，规范、补办营业执照27,472户，占50.99%；取缔15,742户，占29.22%；引导规范10,662户，占19.79%户。通过整治，对经教育、引导不改的5,289户违法经营户予以处罚，占9.82%，处罚金额448.56万元；对因涉及前置许可，转相关部门27,751户，回告22,374户，解决15,223户。
——从查处取缔无证（照）经营违法行为看，主要集中在“应当取得而未依法取得行政许可和营业执照”、“无需取得行政许可而未办理营业执照”这两种形式上。其中，涉及卫生、文化等前置行政许可的经营户占六成以上，说明在有些领域和行业，无证（照）经营查处取缔工作任务十分艰巨。
——从查处取缔无证（照）经营违法主体看，主要是以个体工商户名义从事无证（照）经营违法活动案件，其次是以私营企业、公司名义从事无证（照）经营活动。
——从查处取缔无证（照）经营案件类型看，无证（照）经营违法违规行为居前五位的分别是，“批发和零售业”、“住宿和餐饮业”、“居民服务和其他服务业”、“制造业”、“文化、体育和娱乐业”，这些行业中的无证（照）经营行为具有很强的易发性、反复性，反映出查处取缔工作的长期性和持久性。
——从查处取缔无证（照）经营违法程度看，查处的无证（照）经营案件主要是一般违法行为，占无证（照）经营案件总数的九成以上；其次是危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的行为。
——从查处取缔无证（照）经营处罚的法律依据看，就工商部门而言，主要是按照《无照经营查处取缔办法》作为处罚依据，占查处案件总数的七成以上；按其他相关法律、法规处罚的案件占二成以上；按照《公司法》、《公司法人登记管理条例》处罚的案件只占案件总数的近一成。
——从整治验收的成效情况看，基本达到了固定门点的无证（照）户的登记率、查处率不低于96%；有证（照）户的悬证（照）率不低于98%；主干道、连通道无占道经营现象。
二、查处取缔无证（照）经营的主要做法
全市工商系统在推进无证（照）经营整治过程中，大力推行市场网格化巡查。从监管巡查、履职到位上加强对网格内市场主体的不断监管，力求从市场监管的角度对无证（照）经营的查处、取缔上寻求突破。
一是将网格内市场主体同等看待。改变过去有营业执照则巡查且记录，无证（照）经营只巡查不记录的模式，实行“一户一档，分类建账，动态监管”。
二是建立市场主体监管痕迹记录。市工商局在逐步采取较先进的电子巡查监管操作系统，作为工商所执法人员履行市场巡查、监管职责的考核依据之一。
三是发现无证（照）经营及时责令整改。对无证（照）经营的场所实施现场检查，并制作现场检查笔录，下达《责令停止相关违法经营活动通知书》，监督行为人停止违法经营活动。
四是建立行政监管信息通报机制。对无法提供前置审批条件的，及时抄报相关部门依据国务院第370号令，履行自身职责，与工商部门协同进行查处取缔，或补办相关前置审批手续。
五是实施行政处罚教育引导相结合。对涉及人民群众生命财产安全，发现一起查处一起；对方便众生活，无须前置审批条件的无证（照）经营，进行引导、规劝；做到服务与监管相统一，实行“三步式”执法方式，即实行先教育规范、再限期整改、最后依法处罚。
2008年，市工商局以查处非法用工为重点，加强日常监管，推进无证（照）经营专项整治。针对互联网发布“探访偷拍，揭发武汉令人震惊的童工暗流”网文，为贯彻省委、省政府和市委、市政府关于开展整治非法用工打击违法犯罪专项行动要求，市工商局及时成立专项整治领导小组,制发《市工商局印发<关于开展整治非法用工打击违法犯罪专项行动方案>的通知》，各分局依据工作职责，积极开展专项整治工作。
在打击非法用工专项整治中，江岸、江汉、硚口等工商分局出动执法人员14842人次,车辆2296台次，检查生产经营场所58,733户。其中，有照39,396户，无照19,337户。取缔389户,规范2,396户，关停439户，下达责改6,319户,（待规范16,113户）立案85户，暂扣物品1,953件，罚款金额86,050元，通过整治有效规范了市场主体经营行为。
2009年，市工商局以市场主体清理及无证（照）经营集中整治为重点，积极创新监管思路，探索建立了社区“一照式”登记管理机制。
为服务“全民创业”，市工商局根据吴清局长有关引导“无照变有照”的指示精神，在硚口分局先行试点，探索建立社区“一照式”登记管理模式。工商部门以社区为单位，对社区内从事家政服务、修理、土产日杂等微利便民的经营点，经社区服务中心和工商所认可后，不再分别办理工商营业执照，而纳入工商所备案管理，只对社区服务中心核发营业执照。截止10月底，全市共核发136个社区服务中心营业执照，在服务中心备案的经营点有393户。
从实践情况看，实行社区“一照式”登记管理，对于促进社区下岗失业人员等人群就业再就业，化解长期存在的社区无证（照）经营屡禁不绝的难题起到了积极作用，体现了“四个有利于”：有利于推进社区建设规范有序；有利于扩大就业，维护社会和谐稳定；有利于方便群众生活；有利于强化市场监管和服务民生的积极效果。此举得到国家工商总局周伯华局长的充分肯定，国家工商总局派人专题来汉调研，肯定了武汉工商的做法，国家及省市主流媒体也给予了高度关注。
三、无证（照）经营行为的主要成因
无证（照）经营显著特征是违反法律法规，在尚未办理相关许可正或营业执照，或办理营业执照但已超过核准期限，超出核定经营范围从事生产经营活动的行为。它的主要成因：
一是经营者法制观念淡薄，对办理许可证和营业执照的必要性缺乏充分的认识。
二是部分涉及前置审批的行业许可门槛较高、办理难度较大，使经营者办证（照）有心无力。如，开一个小吃店，既有经营场所的标准，也有从业人员要求，还要办理环保评估手续等，高昂的办证费用使经营户难以承受。
三是无证（照）经营因其投资少，回报快，逃避监管，有利可图等，导致查处取缔后容易反弹。
四是市场需要与消费习惯，在一定程度上给无证（照）经营提供了生存土壤。
五是受城市建设、改造拆迁的影响，部分经营户不能办证（照）的问题比较突出。
六是违法建筑、城中村、城乡结合部、隐藏的经营窝点成为无(证)照经营重灾区。
七是法律法规对无(证)照经营的查处，配套措施规定不细，不够有力，不利于操作，导致查处取缔不力。
八是行政执法部门缺乏必要的整合执法力量的机制，共同治理打击的力度不够。
四、查处取缔无证（照）经营存在的难点
从工商部门查处取缔无证（照）经营执法实践看，抗拒执法的问题一直是影响执法效果、引发不稳定的因素，并且工商执法人员人身安全难以得到保障。
据不完全统计，2004年以来，工商系统在行政执法过程中受到阻碍执法的有311起，抗拒执法的有37起。如， 2005年6月中旬，洪山分局接到市民举报，在查处青菱乡红霞村一“黑网吧”时，被一群不名身份的人员阻扰执法，有的人拿起石头砸向车辆，有的人拿起木棒砸向执法人员，造成两辆执法车被砸坏，三名执法人员被打伤。经请求公安部门派人支援才得以控制局面，“黑网吧”才得以取缔。又如，2006年5月16日，江岸区政府为解决石桥村无证（照）生产加工小作坊的问题，组织公安、城管、安监、工商及街道近300人的执法队伍进入石桥村，却被当地的村民与加工小作坊的打工者重重包围，有人高喊“我们没有土地了，出租房屋是我们唯一生存的办法，谁不让我们过日子，我们就砸他的车子，就不让他们出村。”为了不与老百姓发生肢体冲突，区政府调来600名特警才解围。诸如此类的阻碍执法或抗拒执法事例举不胜举，在一定程度上影响了无证（照）经营整治效果。
近三年来，全市工商系统共查出无证（照）总数130,235户, 其中涉及前置、无前置、无法提供产权证明分别为70,530户、59,705户、52,152户；已规范53,508户，其中涉及前置、无前置、无法提供产权证明分别为20,700户、32,808户、15,669户；已取缔28,734户，其中涉及前置、无前置、无法提供产权证明分别为20,994户、7,740户、4,416户；待规范47,993户，其中涉及前置、无前置、无法提供产权证明分别为28,836户、19,157户、33,067户，这反映了查处取缔无证（照）经营工作还任务道远。
五、推进无证（照）经营整治的几点建议
无证（照）经营行为的存在，扰乱了市场经济秩序，侵害了消费者利益，甚至危害到人身健康与安全，影响社会和谐、安定。工商部门作为市场监督管理和行政执法部门，查处取缔无证（照）经营违法行为责无旁贷，但根据《无照经营查处取缔办法》规定，相关职能部门也负有不可推御的责任。为此，提出以下几点建议： 
（一）推动地方立法，完善工作机制。建议省政府出台《湖北省无证（照）经营查处取缔暂行办法》，市政府制定《武汉市无证（照）查处取缔联动监管暂行办法》等地方规章，硚口区政府查处取缔无证无照经营行为联席会议制度值得在全市推广，主要是政府及工商等相关职能部门职责清晰、任务明确，从根本上解决了各职能部门、区政府与街道在整治无证（照）经营工作中的职责分工与联合执法要求，从而形成齐抓共管的体制和机制。
（二）创新方法，源头治理。建议在全市推广硚口区政府做法，以《硚口区政府公共服务与社会管理综合平台白皮书》形式，明确“城市市容管理类”、“社会服务类”、“安全生产管理类”等16个大类别的管理职责，并细化“油烟扰民”、“职介规范管理”、“城中村改造”等小类，注明立案条件说明和责任单位。同时，建议将查处取缔无证（照）经营工作，列为市、区政府年度绩效目标考核范畴。 
（三）打疏结合，以疏促打。在“打”的方面，要做到行政执法与刑事司法相衔接，行政处罚与经济制裁相结合，综合运用行政、经济、刑事等多种手段。建议政府在对无证（照）经营查处取缔工作的立法中应加大惩处力度。在“疏”的方面，政府相关职能部门要从发展经济、方便群众、促进全民创业、维护稳定的角度出发，动员企业或个体工商业者吸纳更多人就业；同时，建议政府加强商业服务业网点、自主经营地段的规划布局，创造更多自谋职业、自主创业机会。
（四）舆论造势，积极监督。相关职能部门都要主动加强宣传国务院《无照经营查处取缔办法》，采取邀请专家、学者座谈、召开新闻发布会、就重点难点问题开展新闻访谈、发布公益广告等形式，大力宣传专项整治工作，震慑无证（照）经营者，让群众全面地了解无证（照）经营的危害性，形成共识和参与合力。
（五）扩大效应，推进创优。相关职能部门要将日常巡查、群众举报、各类信访、督查案件、人大提案，各项专项整治工作、综合治理工作与取缔无证（照）工作相结合，引导依法经营、规范经营、文明经营，把创建无证（照）经营整治示范路、整治示范街道、整治示范社区活动的好经验，好做法，应用于自身管理与服务之中。