全省行政复议办案质量评查现场会材料

    各位同行：

    首先，感谢省法制办给我们提供了一个互相交流、取长补短的机会。下面，就如何加强行政复议工作，提高行政复议办案质量，我向大家作一汇报，若有不妥之处，请大家批评指正。

    一、去年工作回顾

    2004年，我市各级行政复议机关收到复议申请共计788件，其中受理745件，占94.5%，不予受理43件，占5.5%。受理的745件案件全部在法定期限内审理完毕，按其审结率达100%。案件审理结果中维持的335件，占45%，撤销、变更、责令履行的89件，占12%，申请人主动撤回申请的320件，占43%。

    近年来，我市的行政复议工作具有如下特点：一是从复议申请主体来看，由个体化向群体化转变。如征地案件、拆迁案件、社保案件等，这几类案件由于牵涉面广、涉及人数多，申请人往往动辙几十人甚至上百人。这些案件由于涉及群体利益，处理不好很容易影响社会稳定。二是从案件分布来看，以前主要集中分布在公安、工商、规划、房产、劳动保障等重点部门，现在已涉及到政府各个部门。如今年4月份我办共收到11起要求政府信息公开的复议申请，牵涉到农业、卫生、旅游、档案、财政等11个政府行政部门。三是从案件特点来看，新型案件增多，处理难度加大。如信息公开案件、申请游行案件等。去年我市共办理了10起政府信息公开案件，今年上半年则受理11起。由于《武汉市政府信息公开暂行规定》属于创新性的政府规章，有些规定较为原则，实践中不宜界定和把握，而复议结果又将直接对我市行政运作机制产生重大影响，客观上增加了审理此类案件的难度。去年我市还收到涉及申请游行的行政复议案件3起，今年五月，我市某区法制办又收到了一起申请人共有69人的游行复议申请，办案同志由于以前从未接触过此类案件，经验不足，轻率地做出了撤销公安分局不许游行的复议决定，后来经我办出面及时采取补救措施，该区已作出新的复议决定撤销了前一个复议决定。

    我市行政复议案件总体上呈现出 “一升四降”趋势，一升是指复议案件总量呈逐年上升趋势。如我办前年共办理复议案件48件，去年是86件，几乎翻了一倍，今年上半年已受理43件，今年的总量从目前形势来看很有可能突破100件。四降是指复议后又到法院的起诉率、诉讼后法院的变更率、行政复议决定被申请人败诉率（败诉包括决定撤销、变更、确认违法、责令履行职责、改变具体行政行为后申请人撤回申请等）、未经复议而直接起诉的案件败诉率呈逐年下降趋势。前年，我市各级复议机关共做出657件复议决定，其中只有30件老百姓后来又到法院起诉；去年共做出788件复议决定,有28件到法院起诉。前年的30件复议后起诉案件，法院改判3件，改判率为10%，去年的28件复议后起诉案件，法院改判2件，改判率为7.1%。前年的行政复议决定被申请人败诉率为18%，去年为16%，下降了2个百分点。前年未经复议而直接起诉的案件败诉率为19%，去年这个数字是18.2%,下降了0.8个百分点。这说明通过加强行政复议层级监督，执法水平在稳步提高。

    二、主要作法和体会

    总结这几年的工作经验，我们的办案质量之所以得到显著提高，我们认为是和以下这几个因素分不开的。

    （一）争取领导重视是提高办案质量的关键

    任何工作都必须主动赢取领导的重视、关心和支持，政府法制工作也不例外。我市每年的市长办公会都要听取法制办的专题汇报；每年市领导都要亲自带队下基层，到各区法制办去检查、指导工作；并且，对于复议中反映突出的热点、难点问题，如伴随着房地产开发、旧城改造的征地、折迁过程而产生的野蛮拆迁，国有企业改制中擅自降低职工下岗补助标准等人民群众意见很大，反响强烈的问题，市长办公会专题讨论研究后提出具体解决意见，通过行政复议个案解决共性问题。分管市长还经常到法制办开现场会，和大家一起研究案情，进行现场指导。

    随着复议工作的日益繁重和其他法律事务的不断增加，我们的工作条件已远远不能适应工作要求。去年，市领导还专门就法制办的机构建设问题进行专题研究。在全市机构编制冻结的情况下，给法制办增设二个处和7个编制，并将复议专项经费纳入财政预算。

    领导的关心既是压力也是动力。在市领导的亲自过问下，我们的办案条件得到了显著改善。目前，市政府法制办行政复议处有4名工作人员，并配备了办案专用车辆，每个办案人员都有自己单独的办公室、电脑和固定电话，此外还设立了单独的接待室和档案室，办案条件的改善为办案质量的提高提供了物质保障。

    围绕行政复议工作，在法制办内部我们成立了复议审核委员会，委员会由办领导和各业务处处长组成。对于事实清楚，主要证据争议不大的复议案件，复议决定一般只需由法制办主任签批即可，而对于重大复杂、疑难案件则必须提交复议审核委员会审核讨论，讨论会上大家各抒己见，激烈辩论，按少数服从多数的原则表决通过后，再按程序报市领导决定。

    （二）狠抓制度建设是提高办案质量的保障

    行政复议办案质量是复议工作的生命线。围绕如何提高办案质量，我们建立健全了一整套行之有效的办案程序和制度来促进行政复议的规范化、制度化建设。

    1、完善行政复议办案程序制度。为规范行政复议内部办案流程，我们制定了《行政复议办案流程图》，在办公场所公示。我们经过摸索于去年建立了案件流程管理制度。具体来说，就是根据案件在办理过程中的不同阶段，如案件登记、立案审查、受理、书面审查、现场调查、做出复议决定、文书送达、复议决定执行、行政应诉等运行环节，依据相关法律法规，制定有关规则，对案件的审理过程实行全程动态跟踪管理，力图实现阶段明确，责任明晰，措施到位。案件流程管理的核心是对审查期限的跟踪，为此，我们制定了《行政复议案件流程管理信息表》，将每一阶段所花费的时间详细记录，作为行政复议统计的依据和整个审查流程的记载。

    2、设立行政复议网络片会制度。我办不仅承担着以市级各部门和各区级政府为被申请人的复议案件的办理工作，而且承担着下级复议机关的办案指导工作。为提高我市整体的行政复议办案水平，互通有无，交流办案经验，共谋发展，我们设立了行政复议网络片会制度，将全市的50多个复议办案机构按行业和区域分成4个复议网络片，每个片确立一名牵头单位。网络片每年都要召集一次全市联席会，联席会由市法制办牵头，各片轮流承办，大家就办案中的疑难问题展开讨论，明辩法理，统一思想，实践证明，这一制度对提高我市整体办案水平起了有力的推动作用。

    3、确立法律专家咨询制度。针对新型疑难复杂案件日益增多，处理难度加大的情况，我市以在汉高校专家为依托，于2003年成立了市政府法律专家咨询委员会。我们咨询的方式主要有电话咨询、上门咨询、召开专家论证会专题调研等。去年上半年，我市涉及信息公开的行政复议案件很多，这类新颖案件如何处理，我们一时还吃不透、拿不准。通过召开专家咨询会，对政府信息公开中涉及的法律问题，进行认真研讨，专家学者对办理涉及政府信息公开的行政复议案件提出了一些建设性意见。我们今年又收到了政府信息公开申请案件10多件，由于通过去年的专家咨询积累了较多办案经验，今年这些案件得到了很好的及时处理。此外，我们还经常就企业改制、社保等问题向我市得伟君尚律师事务所的蔡学恩律师等咨询，他们都曾获得过“武汉市十佳律师“称号，具有丰富的办案经验。律师、专家的咨询意见，既为我们解决行政复议个案提供了参考，又启迪开发了思维，促进了办案人员业务素质的提高。

    4、建立行政复议与行政审判联系制度。我们认为，复议与诉讼互为依存。首先，复议机关作出的复议决定，若申请人不服就会诉之法院，因此复议结论必须经得起法院审判的检验。其次，很大一部分行政违法行为是通过法院的判决才显山露水，而法院因受主客观因素的限制，其发挥行政执法监督功能的能力要稍弱于复议机关。如法院无权对具体行政行为的适当性进行审查，无权直接变更被申请人作出的违法或者不当的决定等。这就要求我们必须密切同法院部门的联系，交流思想，开展合作。我们的主要作法有三点，一是，关于一些行政处罚类案件的证据问题，若我们对被申请人作出处罚的事实证据是否充分心里还没有底，为防止复议后诉讼败诉，我们便请市中级法院行政庭有关专家从行政审判的角度对案件进行分析，为我们指路。二是，将法院作为一个了解我市行政机关执法水平的窗口。我们每年都要向法院了解行政诉讼总体情况，特别是结行政机关败诉的案例逐一分析，然后就案件所反映出的行政机关执法中存的问题向市长专题汇报。三是，利用复议机关“下管一级”，下级服从上级的行政组织原则来协助法院督促行政机关履行行政判决，保障当事人合法权益。

    （三）坚持案卷评查和典型执法案例剖析制度，是指导办案，提高办案质量的有效途径

    从2001年至今，我们一直坚持召开一年一度的全市复议案卷评查会以及有市各行政执法大户如工商、公安参加的行政执法典型案例评查会。目前已将这两项工作制度化。

    1、复议案卷评查制度。去年，我们采用随机抽样的方式，从全市300多份复议案卷中，随机抽取了60份案卷进行评查。评查时，对从当事人提出申请到复议决定作出的整个过程进行评价，对行政复议案卷中申请人、被申请人提供的证据以及复议决定结论部分逐项分析认定打分。

    此外，我们还将办理行政复议案件的数量、质量、各个阶段的操作规程完成情况，纳入目标管理考核的范围，作为办案人员年终考核评比的量化标准，并制定了行政复议责任追究制度，对依法应当受理而不受理行政复议申请，应当撤销、变更或确认违法而不撤销、变更或确认违法，不在法定期限内作出复议决定，以及玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等行为，依法追究行政责任。

    对办案过程中发现的执法单位存在的普遍性问题，我们借鉴法院的做法，向行政机关发出《执法建议书》，督促执法单位进行整改，实践证明效果很好。如去年我们共办理了3起房产局用行政处罚方式注销房产证的复议案件，我们审查后认为2起实体没有问题，但注销房产证的方式不对，最后，我们虽然复议维持了房产局的具体行政行为，但还是发出《执法建议书》要求房产局规范注销房产证方式。

    今年，我们还拨出案卷整理专项资金，委托市档案按专业化标准对近200份案卷整理归档，实现了案卷归档的规范化。

    2、行政执法典型案例评查制度。2003年，我们组织了对全市的行政处罚案卷评查工作。即根据执法单位的处罚案件数量情况从市、区两级执法机关中随机抽调了30—50件编号相连的处罚卷进行评查，按照评分标准逐案打分。共评查了620件行政处罚案件。我们通过评查发现，在程序上有问题的案件占到评查总数的27%；在证据上有问题的占到15%；在适用法律依据上有问题的占到7%；行政处罚决定书不规范的占到44%。尤其值得一提的是，这次评查还纠出了96名执法过错责任人，这96名责任人后来均受到了相应的党纪、政纪处分，甚至是法律制裁。处理结果在报纸上公布，接受社会公众监督，对行政机关的震动很大，社会反响很好。

    今年，我们从历年办理的行政复议案件中挑选出有代表性56件，主要是决定撤销、变更、确认行政行为违法的案件进行了分析，既分析了这些案件的问题所在，又深刻剖析了产生这些问题的根源，并从中筛选出22件按照实体类、程序类、不作为类、乱作为类进行分类编排，编辑成了《行政复议典型案例评析》这本书。为了在更大范围内教育各级行政执法人员严格依法行政，在市长、分管市长的提议下，下一步，我们准备在全市召开“以案说法”会，邀请行政执法机关负责人及人大、政协等单位参加，公开通报案情，并拟将会议情况制成光碟向一线执法人员发放，以对照整改。

    （四）引入重大复杂案件实地调查制度、尝试听证机制，是提高办案质量的重要环节

    《行政复议法》第二十二条规定“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”。这说明“书面审查”是法定的审查原则，我们在坚持书面审理的同时，对那些法律关系复杂、历史跨度大，光靠书面审理一时难以弄清事实的案件则引入了实地调查制度，并尝试引入质证、听证机制。主要有以下三类案件：土地权属案件、主要证据争议较大的案件、以及特别有影响的案件。我们认为对这三类案件开展质证至少有以下三大好处。一是，有利于分清事实，查明证据，避免复议机关对被申请人提供的证据偏听偏信。二是，为双方当事人搭建了一个互相沟通、交流的平台，促进了互相理解和尊重。三是、消除了复议决定的官官相护，暗箱操作之嫌，保证了复议决定的权威性、公正性。

    （五）行政复议决定与行政协调相结合，是提高办案质量的重要途径

    去年我市办理的复议案件，申请人主动撤回申请的占到案件总数的43%。这个数字背后隐藏的是我们办案人员大量辛苦的协调沟通解释工作。申请人主动撤回申请主要有以下几种情况，一是，行政执法本身并无问题，但由于行政相对人法律素质不高，法律认识错误，对行政执法行为不理解，有怨气从而提出复议申请。在这种情况下，通过我们的法制宣传教育，申请人理解了执法单位的难处，原意配合执法单位工作从而撤回复议申请。二是，行政机关在复议案件审理过程中改变了原具体行政行为，使行政相对人的实质问题得到解决，行政相对人也很满意，绝大部分的撤诉都是基于此类情况。我们在案件审理过程中发现行政机关在行政执法中存在的问题之后，如不作为，乱作为、主要事实不清、证据不足、程序不到位等，便利用被申请人来送答复书的机会，或者是电话沟通，甚至是主动上门，指出行政机关存在问题，并提出整改意见，行政机关采纳我们意见后重新做出具体行政行为。如今年上半年我办审理的一起混凝土污染路面案。城管局以某公司运输混凝土造成路面污染面积达7200平方米为由作出罚款24万元的行政处罚决定，并有现场勘查笔录、询问笔录、摄像物证等为证，我们经过仔细审核证据，发现城管局有一个关键证据尚不是很充分，即混凝土究竟是不是由该公司车辆抛洒，这涉及到确定违法主体从而确定责任人的核心问题，城管局认识到处罚证据不充分，处罚没有说服力后，主动纠正原作出的具体行为，于是申请人撤回了复议申请。

    当事人申请行政复议，目的是希望我们给他解决实质问题；我们办理复议案件，中心是为化解社会矛盾。实践证明，用协调手段解决行政争议，双方满意率高，效果好。当然，并不是所有的案件都可适用协解来解决问题。对可否适用协调，我们认为应把握以下三个原则，第一，只有涉及自由裁量权的案件才可协调；第二，对涉及羁束性行政行为一般不可协调；第三，对法律法规尚未明确规定的事项（如户籍管理）一般不可协调。

    征地和拆迁类案件一般涉及人多面广、法律关系复杂、利益冲突激烈、处理稍有不慎还容易激化社会矛盾，复议机关简单维持或撤销都不利于问题的解决，而通过行政协解来妥善解决问题是一种非常有效的方式，效果很好。如去年我市受理了一件400多村民诉某区政府违法征用800亩土地案，经过审理我们发现区政府在征地过程中确实存在着手续不全、程序不当的问题，但征地工作又是因国防建设的紧迫需要而实施的，且前期4千多亩的土地补偿安置工作已实施完毕，如果对这800亩处理不慎，将会造成整个征地工作的反复，使国防建设陷入被动，激化社会矛盾。为妥善化解矛盾，市法制办一方面做区政府的工作，通过适当增加安置补偿费来争取老百姓撤诉，另一方面做老百姓的工作，讲明政策，希望村民对国防建设工程予以理解和支持。通过协解和协商，问题最终得以解决，双方都很满意。

    （六）狠抓队伍素质建设是提高办案质量的基础

    多年来，我们一直坚持实行行政复议、行政执法人员资格制度和培训制度，努力提高队伍素质。

    1、坚持从业人员资格制度。对于复议办案人员，我们要求从业者至少具备法学专科学历并通过了全市统一组织的资格考试方能上岗，鼓励并提倡从业者报考国家司法考试，司法考试成绩合格者可免考。目前，我市已有400多名行政复议人员通过考试取得了从业资格，并且已有近百名通过了国家司法考试。

    对于全市的行政执法人员，我们要求通过执法基础知识考试，成绩合格取得《执法证》才能上岗制度，我们每隔两年都要开展一次执法证的清理工作，进行再考核。执法人员执法时必须配戴全市统一颁发的《执法证》，执法证编号和姓名可在我办网站上查询，只要输入编号即可查询到该执法人员的单位、执法权限等重要信息，阳光是最好的防腐剂，网上公开执法人员信息有利于社会公众监督。

    2、从业人员培训制度。培训的对象主要是从事行政复议工作的人员和行政机关执法人员。我们不仅注意法律法规的培训，而且还特别注意在培训中贯输“温情执法、有情操作”等执法理念。在《行政复议法》刚颁布之时，市政府法制办便邀请国务院法制办青峰司长为全市副局级以下领导干部全面讲授了《行政复议法》；短短三个月，市政府法制办就举办了86期培训班，培训执法人员和担任行政复议事项的人员达5000余人。去年，我们又开展了声势浩大的《行政许可法》宣传培训活动，会同市委组织部、人事局分期、分批举办了局级、处级干部培训班，共培训局级干部600多人，处级干部4000多人，基本做到一个不漏。

    我办复议处同志认识到复议处作为市政府联系人民群众的一个窗口，代表了政府的形象，因此，在行政复议工作中始终秉持“温情执法”等执法理念，提高了行政复议工作质量和效率，赢得了老百姓的好评。

    三、存在的问题、下一步的建议和打算

    目前，我市复议工作主要存在以下四个方面的问题：

    一是宣传力度还不够大。构建和谐社会，运用法律手段化解社会矛盾，主要有复议、诉讼、仲裁和信访等方式。我市的行政复议受案数在复议法出台之初，经历过最初短暂的直线上升后，最近几年一直都保持着平缓上升的态势，这说明我们的宣传还没有到位，还没有让更多“告状无门”的老百姓认识到复议制度的优越性。

    针对公民、法人和其他组织一不知告、二不会告、三不敢告的“三不”问题，下一步，我们拟通过多种宣传形式，如在报纸、我办网站上开辟学习专栏、专家访谈、法律咨询、案例评析等，力图实现报刊常年有文章，电台不断有声音，电视经常有图像，努力构筑报纸、电台、电视“三位一体”的立体宣传网络，重点向人民群众宣传行政复议知识，并通过严格依法办理行政复议案件，坚决纠正行政机关违法或者不当的行政行为，以案说法，消除当事人的顾虑，赢得人民群众对复议工作的信任和支持，并自觉地运用行政复议手段来解决行政争议，维护自己的合法权益。

    二是行政复议和信访的衔接机制还没有完全到位。由于老百姓的法律知识还比较欠缺，实践中经常出现该复议的问题老百姓去找信访，而该信访的问题却又来找复议机关的现象。复议机关和信访部门踢皮球，互相推诿的情况也时有发生。结合工作中信访量不断攀升的问题，下一步，我们打算主动和信访部门沟通，合作，拟建立“复议——信访长效协作机制”，畅通信访渠道。让真正符合复议条件的事项从信访办直接分流到复议处，符合信访条件的事项从复议处直接分流到信访办，积极引导老百姓通过合理渠道解决行政争议。

    三是《行政复议法》的配套法律、法规还不够健全。由于《行政复议法》的一些规定比较原则，不便于操作，使办案人员对一些问题处理起来找不到明确具体的法律依据，无法可依、无所适从，这也是影响办案质量的重要原因之一。如去年8月，我办审理的一起信息公开案件，下岗职工刘某为了了解所在单位的改制情况，向劳动局提出《政府信息公开申请书》，要求公开刘某所在单位向劳动局提交改制申请时所提供的相关材料，劳动局按规定应当受理而没有受理。于是，刘某马上向我办提出行政复议申请，要求确认市劳动局行政不作为。案件审理过程中，劳动局认识到自身错误后，又受理了刘某的信息公开申请。在这种情况下，继续审理原具体行政行为是否违法已没有实际意义，但刘某坚持不愿意撤回行政复议申请，复议机关主动终止又于法无据。象这种无所适从的情况还有很多，因此我们希望《行政复议法实施条例》能够尽快出台，使一些比较模糊问题的处理能够有法可依，找到明确的法律依据。

    四是全市整体的复议办案力量还比较薄弱。目前最薄弱的环节主要是在区政府这一级，少部分区政府办案人员身兼数职，目前还达不到省里提出的有3人以上专职办案人员的要求。

    我市在务实创新行政复议制度，扎实推进行政复议工作，充分发挥行政复议功能方面虽然做了一些工作，取得了一些成绩，但与人民群众的要求还有一定差距，行政复议机构力量也还有待进一步加强，整体专业水平有待进一步提高。当前，在行政复议工作中，我们要切实解决以下几类人民群众反映强烈、涉及人民群众切身利益的案件：土地征用中侵害农民利益的案件；城镇拆迁中侵害居民利益的案件；企业重组改制和破产中侵害职工合法权益的案件；教育乱收费案件；医药销售和医疗服务中发生不正之风案件；涉及减轻农民负担的案件；涉及安全生产管理和事故责任追究的案件。对于上述案件，要进一步深入研究，努力在制度上建立起预防机制。我们有理由相信，经过我们的努力工作，行政复议在维护人民群众合法权益，促进行政机关依法行政，消除社会不稳定因素和构建和谐社会，促进我市经济与社会发展方面将会发挥越来越大的作用。